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  • 郭亮:扶植型秩序:農民集中居住后的社區治理
  •  2020-01-17 09:47:40   作者:sn   來源:   點擊:0   評論:0
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  • ——基于江蘇P縣、浙江J縣的調研


    摘要:依據社區自治達成的條件不同,本文將社區劃分為傳統型社區、市場型社區和行政動員型社區三種類型。既不同于傳統的社區共同體,又不同于市場力量為主導的商品化小區,農民集中居住所形成的新社區秩序的達成主要依賴行政力量的介入和動員。但是與一般行政動員型社區不同,新型農村社區形成的特殊性使得行政權力過度介入社區治理,從而徹底擠壓了社區自治和內生秩序產生的空間與可能。因此,新型農村社區的秩序的達成完全要依賴外部力量的扶持。這種治理模式在維系社區當下秩序的同時,從長遠來看具有高度的不穩定性,基層治理的成本和風險被增大。

    關鍵詞:新型農村社區;自治;扶植型秩序;

    作者簡介:郭亮,華中科技大學法學院副教授,法學博士,碩士生導師,主要從事法律社會學和土地制度研究



    一、問題的提出


    基層社會的自治是傳統社會尤其是傳統東亞社會重要的社會治理機制。所謂自治是相比于國家治理而言,是社區組織依靠自身能力解決問題、維系自身秩序的過程。在中國“皇權不下縣”的政治條件下,基層社會的公共品供給和公共秩序的達成更是主要依靠鄉紳精英等鄉村內生主體對農民的組織和動員。隨著20世紀“國家政權建設”的完成,雖然國家權力已經深入到基層社會,但是由于基層社會的復雜性,社區秩序的達成仍然離不開熟悉并在場的村社力量的參與。1980年代以來,我國農村推行的村民自治制度為村莊內生力量參與村莊治理提供了制度空間和路徑。在法律關系上,村民委員會是村莊中的自治組織,其通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等過程完成對村莊社會的治理。

    與傳統國家相比,現代國家已經擁有強大的治理能力和豐富的治理資源,為何在這種條件下,國家仍然要借助社區自身的力量來達成社區秩序?為何不能在社區中建立徹底的行政化組織?事實上,社區中圍繞著生產和生活所產生的問題和糾紛數量龐大且持續發生,通過村民自治而非行政管理的方式來解決,國家能夠極大地降低自身治理社會的成本。不僅如此,處理和解決好社區事務需要的是一種“地方性知識”,需要處理者熟悉問題發生的歷史脈絡和問題嵌入的“社會關系”,而這往往只有在社區生活并具有共同知識背景的內生力量才能具備。因此,國家權力的強大表現在其對農民社會的動員以及“辦大事”的能力,對于社區中每天發生小事的處理能力恰恰是不足的(歐陽靜,2018)。在當下乃至未來,國家對農村社會的治理仍然要尊重社區的內生秩序,要依靠社區自身的力量來實現基層社會的整合。

    然而,隨著農村改革的深化,一項“農民集中”居住的運動正在瓦解基層社會的自治基礎。在城市化背景下,受制于城鄉二元制度的約束,進城農民無法將村莊中的宅基地流轉或者退出,村莊社會的“空心化”的現象日益嚴重。為了盤活土地資源、改善鄉村面貌,一些地方政府力圖通過將傳統村莊合并或者拆遷,之后將農民統一安置進新型農村社區的方式來解決這一問題。這一運動發源于江浙等發達地區,之后蔓延至全國。據統計,在1991—2013年間,中國減少了140~150萬個自然村,減少幅度為33.3%~35.7%,其中2007—2013年間的減少幅度每年約為8萬個,遠大于此前10年間的平均數(張玉林,2015)。這一運動已經引起了學者的關注,他們注意到由于我國實行“土地增減掛鉤”的土地管理政策,地方政府建設新型農村社區的目的其實是通過農村建設用地的減少來獲得建設用地指標(譚明智,2014;李元珍,2013)。在這一過程中,盡管農民的住宅和社區外觀發生了改觀,但農民的土地權利卻受到侵害(鄭鳳田等,2013;汪暉、陶然,2009)。而且,進入新社區的農民面臨著自身行為失調和文化適應困難(吳業苗,2013;王義保,2016)、社會關系紊亂與變遷(谷玉良、江立華,2015)等一系列問題。與以上研究主要關注農民的權利和地方政府的行動不同,本文重點關注的是新型農村社區形成后社區的治理機制。在筆者看來,農民的集中居住徹底改變了傳統村社的自治機制,其引發的是一場深刻的基層治理方式變化。農民居住空間的變化為什么會改變傳統的自治治理機制?新型農村社區又最終能否實現向城市社區的順利轉型?本文將進行分析和回答。

    在資料來源上,本文主要建立在對浙江J縣姚鎮桃園社區和江蘇P縣屯鎮鄧村社區等兩個新型農村社區的田野觀察基礎上。姚鎮地處浙北、臨近上海,經濟較為發達。共轄21個行政村和社區居委會,戶籍人口4萬余人,外地居民3萬余人。2015年,當地農民人均收入超過2萬元。姚鎮所在市是全國最早推動農民上樓的地區,其以“兩分兩換”[①]改革而聞名。該鎮是“兩分兩換”的試點鄉鎮,鎮政府計劃用5至8年的時間,投入14億元實現全鎮農民的集中居;后者地處蘇北平原,轄25個行政村和居委會,總人口5.7萬人。2016年,該鎮農民人均收入1.4萬元左右。從2014年開始,縣政府將農民集體建設用地的退出列為五項農村工作之一。屯鎮積極響應縣政府的部署,是全縣推動農民集中居住的先行者,計劃用5年左右時間完成全鎮農民的集中居住,目前該運動仍然在進行中。


    二、自治何以產生?社區治理的三種類型


    隨著現代國家行政權力的下沉,任何基層社區都不存在完整意義上的自治。本文所指的社區自治主要指在國家資源有限且不能將所有問題大包大攬的條件下,社區居民能夠通過集體行動的達成來實現社區公共環境以及其他公共秩序的維系。由于在現代社會從“社區”到“社會”的變遷之中(滕尼斯,1999:339—346),個人擺脫了村社等共同體的約束而成為具有高度行動自由的個體性存在,社區內部集體行動的達成面臨著日益增大的難度。為此,社區自治的達成往往需要一些條件的輔助。根據達成條件的不同,筆者將當前中國基層社會的社區可以分為三種理想類型。

    第一種類型,傳統型社區。在傳統型社區中,由于具有聚居的長久歷史和緊密的血緣、地緣關系,居民對社區具有天然的認同,他們具有一種較強的“我們感”。在這種認同下,社區居民不會表現出過度的社區冷漠。而且,在熟人社會中,一個合格的社區成員應該珍惜自己的社區聲譽,不能僅僅追求個體利益,還要維護社區整體福利的最大化,否則就會面臨巨大的社區壓力。為此,面對社區中的公共問題,社區居民尤其是社區中的精英和積極分子愿意出面協調、組織居民,集體行動的達成成為可能。由此,在缺少國家權力介入的條件下社區完全可以實現自身的秩序。從歷史上看,依靠鄉紳族長等精英的治理,中國基層社會實現了長達幾千年的穩定。

    20世紀以來,國家通過基層政權的設置逐漸實現了對基層社會的整合,國家意志得以進入社區。但是,與城市社會相比,國家權力資源在農村社會中的配置仍相對薄弱,諸如公共環境的維護、鄰里糾紛的調解、農業生產的協調等等事務仍然需要依靠村社自身的力量解決。而從當前中國農村的現狀來看,相比于城市或者其他類型的社區,傳統社區中的農民依然具有較強的互助和合作能力。尤其是在自然村一級,由于地域范圍更小、居住更加聚集,村民對自然村具有更強的認同并更容易達成集體行動。自然村一級一般會設置村民小組長,由其直接負責本小組內上傳下達、糾紛調解、生產協調等諸多公共事務。而村民小組長幾乎沒有工資,都是由村民推選產生。在這個意義上,自然村一級表現出較強的自治能力,以致有學者認為村民自治應該下移到自然村一級(徐勇、趙德健,2016)

    由于延續了共同體的社會屬性,傳統型社區的自治主要建立在村民對社區的認同和以及社區自身整合功能的發揮基礎上。在國家和市場力量相對缺位的條件下,傳統型社區實現了一種“無須法律的治理”(埃里克森,2002)。

    第二種類型,市場型社區。在現代化的進程中,隨著大量農業人口的轉移,城市中逐漸產生了一種新的城市社區。首先,與傳統農村社區相比,這一社區形成歷史短暫,且由于缺少血緣、地緣關系的作用,居民對社區還缺少足夠的認同;其次,不同于農村社會的“機械團結”,城市社區居民因處在不同的社會分工體系中而具有高度的異質性,由此產生了居民生活方式、價值觀念等等的差異。在這種條件下,除非關涉到自身的具體利益,社區居民很難通過集體行動來完成社區的日常自治;再次,從當下中國城市的現實來看,與農村社區1000—2000人左右規模相比,城市社區的居住人口一般在2萬人—5萬人之間。但與農村社區的占地面積相比,城市社區的面積只是前者的數分之一甚至幾十分之一。因此,在社區關系陌生化、居民異質性強以及單位面積人口密度過大的條件下,城市社區內生秩序的達成面臨著遠高于傳統社區的難度。

    在這種條件下,作為提供社區公共服務的專業性組織,以物業公司為代表的市場力量往往在社區日常秩序的維系中發揮著重要作用。隨著1990年代以來中國住房商品化的進程,城市社區往往由若干封閉或者半封閉的商品化小區組成。居民是以交易的方式獲得住房及其相應的社區環境,住宅開發商則在一定年限內承擔著居民房屋、公共基礎設施維護責任;在居民入住后,物業公司成為小區日常管理和公共服務的主體。在程序上,小區的居民通過業主大會推選出業主委員會,之后由業主委員會聘請物業公司。也就是說,在社區被分解為各個小區后,小區又通過引入市場力量的方式實現了小區公共秩序的維系。從當下現實來看,雖然普遍存在著業委會、物業公司、業主大會三方的矛盾,相關利益主體的權責關系仍需進一步厘清,但依托市場力量實現的小區治理已經成為大部分商品化小區的常態。

    第三種類型,行政動員型社區。當前中國城市社會中還存在第三種類型的社區,即依靠政府動員達成秩序的社區。該類社區既缺少傳統農村社區的自治傳統,又常常無法引入市場力量,只能通過行政力量的動員和資源輸入達成秩序。在住房商品化改革之前,我國城市居民的住房主要由其所在的工作單位或者政府提供,居民只享有房屋的使用權。1990年代中后期以來,國家逐漸改變了“單位辦社會”的傳統思路,其在大力發展新型商業化小區的同時,也著手將原來單位的宿舍區通過所謂“房改”的方式改造為居民的私有房屋,從而形成了該類社區。

    由于該類社區房屋大都是上世紀八、九十年代之前建成,房屋和基礎設施逐漸老化,社區內的規劃也不能滿足居民生活的需要,比如面臨停車位不足、綠化率偏低、建筑布局不合理等問題。而且,由于缺乏封閉或者半封閉的圍墻,社區維持公共秩序的成本偏大,一般很少有物業公司愿意進入。為了應對居民的生活訴求,地方政府只能通過下撥專門資金的方式幫助社區來解決諸如公共道路維修、樓道門更換、路燈維護等問題。但由于社區中的問題紛繁復雜且大量發生,政府和居委會還必須動員起社區居民參與社區治理。在社區中,地方政府和居委會最重要的工作就是要發現社區中的積極分子和志愿者,通過讓他們擔任樓棟長和志愿者等職位的方式,調動他們上報社區信息,維護社區安全和環境,調解鄰里糾紛的積極性。正是在地方政府和居委會的長期動員下,且由于社區的形成已經具有了一定年限,社區的居民逐漸熟悉起來,社區具有了產生內生秩序的可能。

    但是,由于政府的行政動員和社區居民的自治存在天然的矛盾和張力,一旦行政力量事無巨細地介入社區公共事務進行管理,那么社區自治的力量將始終無法培育起來。新型農村社區中的治理困境在某種程度上正在于此,本文以下還要專門討論。以上的三類社區用圖表表示如下:

                      1

    社區類型

    自治達成的條件

    傳統社區

    社會認同

    市場型社區

    市場介入

    行政型社區

    國家動員

         

    需要指出的是,這種劃分仍是一種基于“理想類型”的劃分,現實中社區秩序的達成往往是三種力量混合作用的結果。以上分類的意義在于揭示出不同類型社區秩序達成的主導性力量。只有具備相應的主導性力量,在此基礎上結合其他力量的輔助,社區的有效治理才能實現。那么,新型農村社區屬于哪一種類型呢?

    三、空間的重塑與傳統共同體的瓦解


    截止到2015年,浙江J縣的桃園社區共有居民1.5萬人,預計將在未來3—5年內擴容到2.5萬人。江蘇P縣屯鎮正在打造三個大型農民集中居住社區,其中包含已經建設完成的鄧村社區。三個社區計劃未來共容納全鎮的5萬農民,社區平均人口規模在1.7萬人左右。從社區治理的效果上看,浙江桃園社區明顯優于江蘇鄧村社區。但從與當地其他類型社區的比較上看,兩地區的新型農村社區卻具有治理機制上的高度相似性。

    在新社區中,農民不可能保留傳統農村中的庭院格局,一般都是居住在中高層的單元樓房中。在浙江桃園社區,農民是以原有的房屋作價,之后按照成本價購買新社區中的房屋。在最初,為了吸引農民的到來,地方政府不僅將新房的價格控制在800元每平米,并且提供四層和六層樓的復式樓房。但由于容積率過小導致社區建設的成本加大,地方政府在桃園社區的二期建設中則主要建設8—10層的中高層樓房。在江蘇P縣屯鎮,鎮政府采取“拆一還一”的方式給農民進行房屋置換,農民只需補足新舊房屋每平米350—400的差價就可以獲得新的住宅。但該社區的樓房大都是15層以上的中高層住宅。在這種人口高密度居住的社區中,一個新型農村社區包含了若干個甚至十幾個傳統村社,其整體上已經不再是一個熟人社會。此外,在搬遷方式上,兩地都是采取先搬遷者先選房的策略,以鼓勵全鎮農民積極地參與房屋置換。由于是村民以家庭為單位選房,原有的村莊居住格局全部被打亂,搬進新型社區中的農民也不再生活在那種左右皆親鄰的傳統社會空間之中。

    從社會關系上看,新社區的居民仍然保留著以傳統社區為單位的人情往來。但是在局促的空間中,居民之間的社會交往受到了極大限制。傳統社區中的空間形態與傳統的社會交往方式是相互契合的,一旦空間發生變化,傳統的社會交往方式盡管由于行為的慣性而仍然延續,但終究會不適應新的空間形態。按照江蘇P縣的習慣,一戶村民家中有紅白喜事,親戚朋友都要前來幫忙,紅白喜事是家族甚至村莊的公共事件。但在局促的空間中,紅白喜事很難能夠順利完成。由于社區關系的陌生化和居住空間的緊密相鄰,一旦紅白喜事持續數日,由此將對其他居民生活產生巨大干擾,圍繞著紅白喜事產生的糾紛使得越來越多的居民只能逐漸縮小紅白喜事的規模,甚至不得不改變傳統的習慣;不僅如此,農民日常社會交往活動的展開也不再享有傳統社區中的便利性。從空間上看,農民之間的距離并沒有拉大甚至有所縮小,但在封閉式的單元樓住宅空間下,農民之間的串門、聊天等活動變得極為不方便。為了不對他人生活產生影響,這些傳統活動都在大幅度減少。在鄧村社區的建設中,由于缺乏對居民公共活動需求的考慮,新社區沒有建設社區的公共活動室。這使得住進單元樓房的農民無法在私人空間中完成社會交往的同時,也喪失了在社區正式公共空間中交往的可能。隨著村民之間交往的萎縮,傳統的社會關系呈現出松動的趨向。

    除去鄰里走動,以傳統大家族為單位的活動也逐漸減少。在農村社會,由于“生于斯、長于斯”,農民在村莊中往往有可以上溯幾代甚至十幾代的血緣、姻親關系。在平日,農民生活在核心家庭或者直系家庭之中,但是在重要的節慶日尤其是春節,農民則開展各種以大家庭為單位的社會活動。在江蘇P縣,農民一般都會在清明祭祖后舉行大家庭的聚會,在春節時更會輪流在不同叔伯弟兄以及親戚家中聚會。在外出打工的背景下,這種家庭聚會是維系大家庭情感的重要時節。然而,在新社區中,這種集體活動日漸減少。村民鄧某抱怨,他們兄弟姐妹家庭的聚會人數一般都要在30人—40人,在原來老家的庭院中根本不成問題,而如今在一個小小的單元房內很難舒適且體面的完成,F在要搞一次家族聚會,只能到外面的餐館酒店中去[②]。盡管農民完全有能力這樣做,但與傳統村社中的大家庭聚會相比,通過貨幣開支增大維系的家庭活動對于收入有限的農民而言不具有可持續性。在某種程度上,單元樓房式的封閉生活空間正與核心家庭化的生活方式高度契合。隨著大家庭活動的減少,農民對家族的認同也必將逐漸下降,農民呈現出更加“原子化”的特征。

    從社區縱向關系上看,新型農村社區逐漸缺少了產生內生權威的可能。在傳統的村社中,由于相互熟悉,村民對村莊中有能力、有威望的人心知肚明,這使得村莊范圍內的民主選舉成為可能。尤其是在自然村一級,村民一致推選的村民組長一般都是具有較高威望并有一定能力的村民。但在新社區中,高密度的人口聚集和社會關系的陌生化一方面使得社區選舉活動的組織難度增大,另一方面也使得選舉很難具有良好的效果。因為在陌生化的社區中,村民往往無法就誰是有威望的村民達成一致。不僅如此,即使選舉出有威望的村民,該村民也難以勝任新社區的管理工作。事實上,作為農村深化改革的重要成績,地方政府一般都要對新型農村社區投入大量資源。在這種背景下,新型農村社區中的干部必須具有豐富的行政管理經驗。顯然,社區的內生權威已經無法勝任這項工作,社區管理呈現出全面行政化的特征。從現實來看,新型農村社區的主要干部一般都是由鄉鎮政府在全鎮范圍內選任、調配,社區干部不再來源于社區內部。

    在社區內部松散的社會關系下,居民缺乏對社區的認同,對社區公共事務較為冷漠。為了降低管理的成本,兩個社區都選出了若干樓棟長。按照規定,樓棟長要負責本棟樓房內人員流動、公共環境、公共設施等情況的上報,要參與調解鄰里糾紛、組織社區活動等事務。但由于生活開支急劇增大,農民面臨著巨大的生活壓力,社區中的中青年人甚至身體條件容許的老年人都在尋找就業機會,很少有愿意花時間參與社區事務的居民[③]。從兩個社區的實際情況來看,擔任樓棟長的一般是65歲以上的老人,他們處理問題的能力和精力都明顯不如原來留守在村莊的“中堅農民”(賀雪峰,2013)。而且,由于社會關系的陌生化,樓棟長對于每家的具體情況都不再了解,不可能如在傳統村莊中那樣根據當事人的性格特征“對癥下藥”,其在動員村民以及參與糾紛調解中所具有的“地方性知識”優勢不復存在。從目前來看,新型農村社區中的樓棟長基本形同虛設,社區內有限度的自治亦無法實現。

    當有效度的自治成為不可能時,新型農村社區還可以通過引入市場力量來配合社區的日常治理,那么在新型農村社區中建立一種市場主導型的治理模式是否可能?


    四、社區內部市場化機制的生成困境


    在新型農村社區形成后,社區中的問題不斷凸顯,其中住宅質量、社區環境和鄰里糾紛是困擾居民的三大問題。由于不能有效應對這些問題,兩個新型農村社區尤其是鄧村社區在形成不久便陷入到治理的困境之中。盡管新型農村社區的建設方、開放商和物業公司等市場主體都事實上存在,但卻無法提供相應的服務、承擔相應的責任。這種狀況的造成與新型農村社區的形成方式、社區居民的群體特征以及心態等因素密切相關。

    第一,由于農民房屋是行政分配和市場交易混合作用的結果,復雜的多邊關系消解了房屋開放商在房屋質量維護中的責任。也就說,與商品住房買賣中購房者和開發商的雙邊關系不同,新型農村社區中住房的交易是圍繞著農民、政府和開發商三方關系展開。首先,農民退出自己的原有房屋和宅基地,并將新舊房的差價交給地方政府。地方政府則承諾在一定期限內提供住房,并另外支付農民過渡期間的租房費用;之后,地方政府則尋找開放商,并以開發商先行墊資的方式進行新型社區的建設;再之后,地方政府以該片區土地使用權作價的方式補償開發商前期的投資和利潤[④]。在現行土地管理體制下,地方政府是城鎮范圍內建設用地供給的唯一主體[⑤],其一般通過征收農村集體土地的方式占有土地。一旦某區域人口聚集、產業發展,那么建設用地價格往往隨之上漲。為此,地方政府就可以利用自己對建設用土地壟斷的優勢作為許諾補償開發商的重要籌碼。也正是在這種預期下,開發商愿意以先行墊資的方式負責新型農村社區的建設。由此,農民、地方政府和開發商形成了一種三角關系,可用如下圖表表示:



    然而,地方政府通過土地漲價來彌補開發商投資行為可能具有一定的風險,現實中土地的漲價往往要受到地理區位、經濟形勢、國家政策等各種因素的影響。在江蘇P縣,在缺少產業發展優勢且本地以農業人口為主體規模的人口結構下,開發商對未來土地開發的前景并無充分的信心。P縣屯鎮政府曾先后找過30多家開發商商談過當地新型農村社區的建設。最終雖有一家開放商在政府的反復動員愿意接手,但是出于降低成本、防范風險的考量,開發商和建設方商仍然想盡一切辦法壓縮建設成本甚至偷工減料。一般在農民入住1—2年后,房屋漏水、外墻脫落、房屋開裂等問題就層出不窮。在當地,新型農村社區的房屋質量差、環境糟幾乎是老百姓的共識?梢灶A測,在未來幾年,隨著房屋老化的加劇,房屋質量問題還將大規模涌現。

    由于農民和開發商之間不具有直接的市場關系,一旦房屋質量出現問題,他們只能要求地方政府負責。在法律關系上,地方政府固然可以要求開發商承擔責任。但在土地未漲價以致開發商的前期投資還沒有得到補償的條件下,其根本不愿再投入資金進行社區設施的建設和維護。由于自己違規、違約在先,地方政府此時難以正當性地申張自己和農民的權利,面臨著“有苦說不出”的尷尬。正是在這樣一個多方互相扯皮、權責不清晰的利益關系中,開發商規避了自己在社區基礎設施維護中的責任。

    第二,由于新型農村社區形成和居民群體的特殊性,物業公司往往無法獲取正常的利潤,其缺乏服務社區的動力。由于新型農村社區的人口密度遠高于傳統村社,大量人口的聚集產生了對諸如公共衛生、社區治安、停車管理等公共服務的需求,社區內需要有專門的物業公司提供服務。但是,物業公司的進入是要以獲取市場利潤為前提,一旦成本收益不劃算,物業公司便不會進入社區。從兩個社區的情況來看,物業公司進入新型社區一般都是政府動員的結果。而在進入社區后,由于面臨巨大的虧損壓力,物業公司或者已經“跑路”或者正準備“跑路”。以下是桃園社區2014年的社區公共支出和物業收入情況:

    2

    年度/收入/開支

    社區開支(萬)

    物業收入(萬)

    2015

    120

    社區保潔開支:50

    18

    社區治安維護:30

    公共設施維護:30

    其他開支:10


    從支出上看,與商業化小區相比,新型農村社區的公共環境維系需要更多的人力和資金投入。作為還未實現真正城市化的居民,他們仍然保留著傳統的生活習慣,未養成現代社會中公民應該具有的公共素養。從一般規律上看,在城市化過程中,隨著農民身份和職業的轉移,他們不斷地調整自己的行為,適應城市社區生活的特征。一旦農民是以整體的方式進入新型社區,這意味著居住方式已經城鎮化的居民事實上仍生活在傳統的農民群體之中。由于自身行為與周圍的社會行為不存在著緊張關系,農民便缺少改變自己傳統習慣和行為的持續壓力,從而導致生活方式的變化速度遠滯后于以個體方式進入城市社區的居民。比如,在桃園社區中,居民沒有養成垃圾入桶的習慣,2014年該社區的垃圾清運費高達50萬元左右,這幾乎是同等規模商業化小區的2倍。此外,社區中綠地、樹木、樓道等公共設施出現問題的頻率極高,由此產生修復和養護成本亦遠高于正常的商品化小區。正是由于超過了成本的預算,物業公司往往不愿意投入足夠的資金進行維護。

    從收入上看,物業公司一般很難在新型農村社區中獲得正常的物業收入。在原來的村社中,年紀偏大的農民一般會通過耕種土地、宅院內種植蔬菜、飼養家禽的方式降低生活開支。隨著新型農村社區的形成,農民的承包土地一般都順勢流轉給了農業公司、種田大戶等新型農業經營主體。雖然農民能夠得到不低于土地產出價值的流轉租金,但與土地產出的實物相比,貨幣的保障功能明顯不足。在江蘇p縣,每畝土地的流轉租金為600元,在人均一畝土地的條件下,一戶三口之家的土地流轉收入在1800元左右。鄧村社區中一農民感慨,在現在的物價水平下,這點收入的增加完全沒有改善自己生活質量的可能。而如果仍由自己或者年邁的父母在家耕種土地,三畝土地的產出足以支撐全家一年以上的口糧,其功能絕非單純的1800元錢所能相比[⑥]。此外,在住進單元樓房后,由于居住空間的極大限制,基于庭院空間所產生的家庭副業經濟不再可能。于是,農民的口糧、肉、蛋、蔬菜等一切食物都要在市場中購買,由此極大地增加了家庭的貨幣化開支。

    與此同時,農民居住空間的變化并無法導致農民收入的增加,農民要維持較高成本的生活,便只能壓縮自己的生活開支。其中,在很多人看來,物業費并非是一項必須開支,即使繳納,由于自己的搬遷是被政府所推動,政府自然要為社區的公共環境和秩序買單?紤]到農民的生活實際,新型農村社區的物業費本身就低,桃園社區的物業費僅為一平米2毛錢——這幾乎是當地最便宜的物業收費。按照這個標準,物業公司正常的物業收入應該在每年40萬元左右。但由于很多農民不愿意繳納,該公司每年所能收取的物業費最多只有20萬。為此,從2011年至2014年,該社區已經先后有三家物業公司退出。

    從目前來看,新型農村社區中的物業公司形同虛設,社區服務的市場機制無法建立起來。在這種情況下,社區秩序的達成事實上來自與政府的行政介入和資源輸入。在這個意義上,新型農村社區具有了行政動員型社區的某些特征。


    五、扶植型秩序:無法被動員的社區


    在行政動員型社區中,地方政府固然要通過資源輸入和行政管控來維系社區的基本秩序,但由于老舊社區數量龐大,每個社區所能得到行政資源和經濟資源畢竟有限。在這種條件下,為了維系社區的基本秩序,地方政府的行政動員必須和社區自身自治能力的發揮結合起來。但是,在新型農村社區,地方政府的資源輸入和行政權力介入卻始終無法動員起社區居民參與社區事務的主動性,社區秩序的維系幾乎全部依賴外部力量的扶持。在某種程度上,這種局面的產生正與新型農村社區產生中地方政府的行為邏輯密切相關。

    從源頭上看,新型農村社區本身就是在地方政府的推動下產生,而并非城市化發展的自然產物。在人多地少的基本國情下,為了保護耕地,國家對變更土地農業用途的行為進行嚴格限制,除非地方政府能在別處通過復墾的方式獲得相應面積的耕地,國土部門才會給予地方政府多余的建設用地指標。在現實中,農民的宅基地正存在復墾為耕地的可能,獲得農民搬遷節省出的宅基地就成為地方政府推動農民上樓的直接目的。在浙江桃園社區一期建設中,有825戶農民退出宅基地,共為地方政府騰出了800畝的建設用地指標。而這800畝建設用地指標不僅為地方政府的招商引資項目落地提供了土地資源支撐,也為其帶來了相應的土地出讓收入。為了提高鄉鎮政府的工作積極性,浙江J縣政府按照土地出讓收入的8:2比例與姚鎮政府進行分成[⑦],由此使得縣鎮兩級政府在新型農村社區的建設上具有利益的高度一致性。此外,隨著農民的集中居住,社區周邊的第三產業得到發展,縣鎮政府都能夠提升地方經濟的總量。顯然,實現農民的集中居住能夠給地方政府帶來各種益處。

    從過程上看,地方政府常常動用強制或者半強制的手段。所謂強制就是政府明確通知村民必須在某年某月某日前退出原有住房,簽訂搬遷安置合同,否則政府將強制性拆遷和復墾。在江蘇P縣,考慮到搬遷后生活成本的增加,有大量的年邁農民和經濟貧弱農民不愿意搬遷,他們都是在政府的強制命令下被迫離開;所謂的半強制是政府不通過直接的命令,而是通過動員、勸說等“軟手段”迫使農民搬遷。由于搬遷的決定并非完全出于自由意志和理性選擇,農民對新的生活方式并沒有做好充分的準備。地方政府原本只是想快速實現對農民搬遷的動員,但未曾預料到的是,正是動員過程中權力的激進運作以及相關程序的不健全、不正義為其后期承擔巨大的管理責任埋下了伏筆。

    事實上,在“權力—責任”相一致的原則下,地方政府對農民傳統生活方式的改變力度越大,其后期所要承擔的責任也就越大。為此,隨著搬進新型農村社區的居民增多和問題的暴露,地方政府承擔的壓力與日俱增。在這種條件下,如果地方政府不能有效回應農民的訴求,他們便有極強的被剝奪感和被欺騙感。與城市社區不同,新型農村社區中的居民雖然在空間上被打散,但他們的社會聯系不可能短期內消亡,從而能夠更容易地達成集體行動的。尤其是在高密度集中居住的社區中,任何小范圍的集體行動都容易引發關注。在“維穩”的政治壓力下,地方政府對問題嚴重的社區絕不能掉以輕心。

    在浙江桃園社區,除去縣鎮政府以專項資金方式輸入的資源以外,縣交警大隊、財政局、司法局等三個部門還專門與社區建立了幫扶關系。他們不僅有部門資金定點投入該社區,而且每周都會有人員參與社區糾紛的調解、環境的清潔等活動。除此之外,在2016年當地開始推廣“網格化”管理制度[⑧]。但與一般社區中的網格員往往由社區干部兼任不同,該社區的網格員實現了專職化,其工資全部由地方政府的財政支付。在行政資源大量下沉到社區的條件下,社區居民自然將社區中面臨的所有大小問題都訴諸這些行政力量予以解決。對他們而言,相比于市場交易或者將自身組織起來的方式,依賴行政力量來解決社區的公共環境和秩序問題不需要自己付出任何的經濟成本和組織成本。顯然,一旦有這種力量可以依賴,社區居民便喪失了改善自己社區環境的主動性和積極性,依靠前兩種方式實現的社區治理逐漸成為不可能。

    從短期來看,社區居民的這種心理特征和行動選擇符合自身利益的最大化。問題是,依靠行政力量介入實現的社區治理卻不具有可持續性。在江蘇P縣,由于短短幾年內,新型農村社區由原來的一兩個增加到十幾個并且仍將持續長。在政府資源有限的條件下,政府已經不可能對每一個社區都投入大量的資源。這個時候,只有政府著力打造的“試點社區”才能得到“特殊主義”的對待,其他社區所能得到的資源正在急劇減少。由于鄧村未能進入當地的試點社區,社區治理中的問題開始暴露出來。比如社區中的公共綠地年久失修,一些居民將其占用種植蔬菜,甚至私搭亂建。而由于無人管理,違規的居民越來越多,由此引發社區內部其他住戶的不滿;再比如,由于社區的生活垃圾得不到及時清理,周圍居民苦不堪言,圍繞著垃圾堆放產生的社區矛盾不斷增長。事實上,對這些“小問題”,社區組織乃至居民原本完全可以自行解決。但在全面依賴行政力量介入的社區治理模式下,一旦行政力量管控力度下降,社區中的“小問題”便得不到及時的解決以致逐漸積累成社區中的“大問題”。

    由于新型農村社區產生方式的特殊性,地方政府要為社區秩序的達成承擔巨大的責任。但地方政府通過大量資源的輸入在維系社區當下秩序的同時,卻也在不斷地生產出社區居民對行政力量的依賴心理,進而消解了社區內生秩序發育的可能。因此,與政府動員型社區不同,至少在一段時間內,新型農村社區中的居民無法被有效地動員起來達成自治和合作。在這個意義上,新型農村社區不屬于以上三種社區類型中的任何一種,其事實上還未形成一種有效的治理結構。


    六、結論


    從經濟發展上看,隨著新型農村社區的大量出現,地方社會的城市化率得到明顯提升。但從社會治理上看,新型農村社區的出現卻引發了一場基層治理模式的重構。即,其既喪失了傳統共同體的內生秩序,又無法形成以市場力量為主導的治理秩序,最終生成的是一種全面依賴政府資源輸入的扶植型秩序。而且,與城市中老舊社區不同,新型農村社區中的居民是生活在城鎮中的“農村人”。由于是以整體而非個體的方式進入社區,農民無法完成生活方式的現代化改造,也未能進入城市社會的分工體系之中,進而真正融入城市社會。在這種社會形態中,農民失去了基于傳統小農經濟以及村落社會關系支撐所產生的安全感,又要面臨前所未有的問題和社會矛盾。他們孤立無援,所能求助的只能是行政權力。因此,以地方政府為代表的行政力量不得不介入到新型農村社區的日常治理之中。

    然而,從長遠來看,建立在行政力量的過度介入和資源大量輸入基礎上的社區治理不具有產生內生秩序的可能。為了防止社區有可能的失序,地方政府必須投入資源,但是政府投入的資源越多、管控力度越大,社區的自治空間越被壓縮。最終,原本可以通過合作等自治方式解決的問題全部涌向地方政府,新型農村社區的秩序維系成為地方政府無法擺脫的治理負擔。如果說依靠傳統或者市場力量來達成自治是社區具有秩序生產能力體現的話,那么地方政府推動的農民集中居住運動卻正在消解地方社會的內生秩序。在這個意義上,這場正在全國范圍內愈演愈烈的農民上樓和新型農村社區建設運動是一種無視治理規律和治理傳統、無視新型農村社區治理結構缺陷的激進行為。在有效的治理機制未形成的條件下,新型農村社區的增多將極大地增加基層治理的風險和治理成本。

    此外,通過對新型農村社區治理機制的研究也具有一般的政策啟發意義。在中央大力推動鄉村振興的戰略背景下,國家的大量資源正在源源不斷地輸入基層社會。在這個過程中,行政力量在進行資源輸入和社區動員時要注意自己的權力邊界,要注重激活社區的自治能力而非替代社區組織進行治理。因為,僅僅依賴國家的資源輸入和行政動員無法實現鄉村社會的最終發展,激發鄉村治理的活力、實現一種有效的且可持續的社區治理方式才是鄉村振興的關鍵和核心。


    參考文獻:


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    3、費孝通:鄉土中國,北京大學出版社,2012年版

    4、歐陽靜:強治理與若治理:基層治理中的主體、機制與資源,社會科學文獻出版社,2019年版

    5、譚明智:嚴控與激勵并存:土地增減掛鉤的政策脈絡及地方實施,中國社會科學2014(07)

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    7、張玉林,大清場中國的圈地運動及其與英國的比較,中國農業大學學報,2015(01)

    8、鄭鳳田、丁冬:撤村并居中的土地問題:現狀、原因與對策,現代城市研究2013(06

    9、汪暉、陶然:論土地發展權轉移與交易的浙江模式,管理世界2009(08)

    10、吳業苗:農民轉身:新型農村社區的適應處境與公共服務建設。浙江社會科學2013(01)

    11、王義保:社會資本視角下新型農村社區治理秩序困境與能力創新,思想戰線,2016(01)

    12、谷玉良、江立華:空間視角下農村社會關系變遷研究以山東省棗莊市L村為例,人文地理, 2015(04)

    13、徐勇、趙德。找回自治:對村民自治有效實現形式的探索,華中師范大學學報(人文社科版)2015(04)

    14、馬光川、林聚任:新型城鎮化背景下合村并居的困境與未來,學習與探索201310

    15、吳瑩:空間變革下的治理策略:村改居社區治理模式轉型研究,社會學研究201706

    16、賀雪峰:論中堅農民,南京農業大學學報(社會科學版)201504


                                                  本文發表于華中科技大學學報(社科版)2019年第5期。



    [①] “兩分兩換”是指將宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉分開;以承包地換股、換租、換保障,推進集約經營,轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方,推進集中居住,轉換生活方式。

    [②] 2016727日江蘇P縣鄧村社區鄧某訪談。

    [③] 據農民估算,相比于在傳統農村,如今在水、電、煤氣等方面的開支至少增加了一倍以上。而由于庭院的喪失,村民基于飼養、種植所產生的副業收入基本為零。

    [④] 按照規定,國有土地的出讓要采取招、拍、掛的形式,用地方必須要以競爭的方式獲得國有土地的使用權。但是在當前很多基層社會,地方政府的意志仍然對土地的出讓起決定性作用,土地的市場機制往往形同虛設。參見,郭亮,土地財政中的地方政府權力運作機制研究,華中科技大學學學報(社會科學版),2017(01)。

    [⑤] 《中華人民共和國房地產法》第9條規定:城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征收轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓。同時,現行《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定:任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。也就說,盡管《憲法》規定了我國土地具有國有和集體所有兩種平等產權形式,但是在部門法規定的約束下,集體土地卻不能直接入市,集體土地只有在被政府征收進而轉化為國有土地后才能進行出讓。

    [⑥]2016819日江蘇p縣鄧村社區鄧某訪談。

    [⑦] 2015年,當地待出讓土地的成本(包含農民的土地補償費和土地整理費)約為30萬元每畝,土地出讓價格則根據土地的用途不同具有明顯的差異。其中,工業土地的出讓價格基本是按照成本價出讓,商業和住宅用地的價格則高達100萬到300萬之間,地方政府的土地出讓收入主要來自商業和住宅用地的出讓。

    [⑧] 2013年,中共十八屆三中全會出臺《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出要創新社會治理體制,建設以網格化管理、社會化服務為方向的基層社會治理體制。所謂網格化管理是指依托統一的城市管理以及數字化的平臺,將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為若干單元網格,并由網格員對每一網格實施動態、全方位管理的一種管理模式。

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