• 國家資源輸入的內卷化現象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”

     

    陳義媛

    (中國農業大學人文與發展學院,北京100083

     

      要:以成都市村級公共服務和社會管理改革為切入點,闡析了在現代化的科層體系不斷向鄉村延伸的背景下,國家資源的輸入對村民自治的激活和影響。研究發現,成都市實施村級公共服務和社會管理改革10年來的轉變:早期,村公資金的輸入的確發揮了村民動員的作用,成都市在向村莊輸入資源時,也輸入了資金使用規則,形成了一種制度化的村民動員機制;近年來,村公資金的使用中開始出現了內卷化趨勢,主要表現為資金開支的高度“結構化”,村莊“積極治理”的高成本,以及行政任務對自治事務的擠壓;村公資金的大量輸入并沒有帶來村莊治理能力的同步提升。指出在國家資源輸入的內卷化趨勢背后,是資源使用中的“行政吸納自治”邏輯,一方面,它源于現代科層化邏輯不斷進入鄉村治理中,使村公資金的使用日益程序化、正規化,消耗了治理資源,導致對村民自治空間的擠壓;另一方面,源于自上而下的行政任務不斷增加,使村公資金被一塊一塊地切割出去應付行政任務,形成了行政對自治的吸納。

    關鍵詞:國家資源輸入;社會管理改革;鄉村公共服務;村民自治;內卷化

     

    一、問題的提出

    我國實施稅費改革以來,國家與農民關系從“汲取型”向“服務型”轉變,國家對農村的資源輸入日益增加。項目制是近年來國家資源輸入的最主要方式,它以為農民提供基本的生產生活公共品為目標,但項目制并不是國家向基層輸入資源的唯一形式。在國家治理轉型的背景下,國家的資源輸入和對公共服務的供給如何促成鄉村的“治理有效”,是現階段需要回應的問題。學界對這一問題相關的研究主要從兩方面展開,一是關于關于項目制作為一種新的國家治理體制的研究,二是以項目制為背景,考察農村公共品供給問題的研究。

    第一類研究關注的是項目制本身,尤其是其特征、運轉機制和對鄉村治理的影響等。近年來,學界有關項目制的研究并未將其僅僅作為一種資源輸入方式來對待;相反,相關研究有一個共同的總體判斷,即項目制是一種新的國家治理體制,旨在突破原有科層體制的束縛,將國家從中央到地方的各層級關系和社會領域統合起來[1]。然而,盡管項目制的優勢在于繞過了科層體制,使得上級向基層輸入的資源被“打折扣”的可能性減少;但問題也逐漸凸顯出來。例如,項目制可能導致資源分配不均[2];強化縣級職能部門的力量,而弱化鄉鎮政府的力量[3];在基層實踐中出現“弱治理”的特征;以及并沒有為基層帶來一套有效的治理機制,而僅變成一種利益分配過程[4]。

    第二類研究關注的是項目制下農村公共品供給中出現的問題,重點在于探討公共品供給效率低[5]的原因。這類研究也已有豐富的內容,其關注的視角也有所不同。一是從村民角度展開的研究。這類研究認為,“集體行動中的搭便車邏輯”是公共品供給效率低下的主要原因,“囚徒困境”“公地悲劇”等也是這類研究的理論資源[6-7];也有研究強調項目制實施中的自上而下的決策體制,使國家難以有效獲取農民多樣化的公共品需求[8]。二是從基層組織角度展開的研究,這類研究強調農村公共品供給中的“最后一公里問題”,即地方政府和基層組織在項目制下難以被調動起來的問題[9]。也有研究指出,在項目制的實施中,鄉村組織失語和鄉村組織自利性的問題,也造成了公共品供給中的組織困境[10];還有研究從鄉村關系的角度指出,在項目制背景下,“鄉政”對“村治”過度干預,導致村民自治的空間被擠壓[11]。

    這些研究對于理解在項目制背景下,國家資源的輸入對農村公共品供給的影響有啟發意義。不過,項目制并非國家資源輸入的唯一形式,在各地的實踐中,村莊可能獲得各種形式的資源輸入。例如,筆者在廣西壯族自治區的調研中發現,在一些保有集體生態林的村莊,隨著國家加大對生態林的補貼力度,這些村莊積累起了一些集體經濟收入,并可以利用這些收入解決村莊內部的小型公共品供給問題,例如維修道路等。此外,成都市政府在城鄉基本服務均等化改革背景下,為村莊輸入“村級公共服務資金”。這也是國家資源輸入的一種形式。本文認為,在向“服務型”政府轉型的過程中,國家以什么形式輸入資源,提供公共服務,是值得討論的問題。

    基于此,本文以成都市村級公共服務資金的具體實踐案例為基礎,進一步討論兩個問題:一是國家如何通過資源輸入來激活村民自治;二是在資源輸入的同時,科層化的邏輯和行政規則也在不斷輸入村莊,這會對村民自治會產生什么影響?本文的案例材料來源于筆者20187月在成都市郊的調研。

     

    二、國家資源輸入與制度化動員

    2007年,成都市獲批統籌城鄉綜合配套改革試驗區,2008年,成都市開始實施村級公共服務和社會管理改革!吨泄渤啥际形啥际腥嗣裾P于進一步深化村級公共服務和社會管理改革的意見》明確指出,將村級公共服務和社會管理經費納入財政預算,并建立增長機制。2009年,成都市縣兩級財政向每個行政村撥付村級公共服務資金(當地人簡稱為“村公資金”)不低于20萬元,2013年,每個村的村公資金提高到不低于40萬元[12]。成都市DF鎮是村公資金的試點鎮。2018年,縣其他鄉鎮各村的村公資金數額為40萬元左右,F鎮各村的村公資金數額翻倍,每村不低于80萬元。雖然根據村莊人口的多少,各村具體的村公資金數額有一定的差異,但這筆資金輸入對于村莊而言,數額顯然不小。

    這項試點也引起了多方關注。有研究將成都市村級公共服務資金的實踐機制概括為“分配型協商民主”,強調這一實踐提升了農民在項目承接中的主體地位,調動了村莊內生資源,并平衡了村莊不同主體的權利和義務,契合當前項目進村和村莊政治社會實際[13-14]。筆者在調研中也發現,成都市村級公共服務資金改革的一個重要特點就是強調村民的參與。政府在輸入村公資金的同時,也輸入了公共資金的使用規則。即“六步工作法”——宣傳動員;收集民意;梳理討論;決議公示;實施監督;評議整改。政府按照這樣的規則來落實公共服務,會不斷形成對村民的制度化動員。這種制度化動員主要表現在以下兩個方面。

    第一,普通村民被不斷動員到村莊公共事務的決策和監督中。由于村公資金數額不小,為了避免資金使用中的貪腐問題,政府要求在村公資金的使用中必須嚴格按照“六步工作法”執行。筆者在村莊訪談時,村干部談道,在村公資金使用的多個環節都需要村民簽字。例如,村干部在收集民意環節,要求90%以上的村民填寫民意調查表,并簽字;在評議環節,也需要90%以上的村民作出滿意度評價,否則不能提交報銷材料。因此,盡管村公資金由村級組織自主支配,但政府對村公資金的使用也有明確的監管措施。由于村公資金的每一項開支都需要提前征集民意,并提交議事會討論,所以村公資金的使用過程成為了一種制度化的村民動員過程。

    這種制度化的動員過程對于村莊治理來說意義重大。我國在稅費改革后,由于村干部不再需要像過去一樣收取收費,不再需要密集地與村民打交道,基層組織也逐漸缺乏回應村民訴求的動力和能力,形成基層政權的“懸浮”[15]。但在成都,村公資金的使用規則客觀上重啟了村干部與村民打交道的制度空間,由于村干部不斷需要村民的簽字認可,需要征求村民意見,也就不得不與村民密集交往。而且在此過程中,村民的其他訴求也可以得到回應。

    第二,按照“六步工作法”的要求,各村民小組需成立“議事會”。由于村“議事會”的組建,從而將小組內有聲望、有公心的村民代表都發掘出來,成為聯結村級組織與村民的中介。以FQ村為例,該村共有14個社(即村民小組),每個社原本有5名村民代表,所有村民代表加上村支書,共同構成全體村民代表。在村公資金進村后,該村又組建了“村民小組議事會”,議事會成員是從每個社的5名村民代表中選出2名,加上村支書,一共29人組成議事會。

    我國中西部很多村莊,村民代表難以發揮實際作用,村民代表的設置往往流于形式。但在成都,村公資金的輸入激活了村民代表制度,尤其是“議事會”制度。Q村村支書說,“議事會就是擋箭牌!边@是一個非常有意義的比喻。由于村公資金的各類開支都需要議事會來討論,且經過議事會討論通過的方案就成為村莊內部的公共決議。因此,議事會代表了“公”的立場,能夠抑制“釘子戶”。盡管很多村莊修路、建渠等公共建設是惠及大多數人的,但由于少數村民的土地被占,利益有可能受損,因此這些村民很容易成為“釘子戶”,要求高價賠償,或者直接阻礙項目的進行。如果村干部不能很好地處理這類“釘子戶”,就會導致多數人受到少數人的挾制,形成“多數服從少數”的結果。在議事會制度下,成都村莊的公共建設具有了公共性,即使有村民有異議,也無法直接找村干部個人糾纏。因為決議是議事會通過的,議事會因此成為村干部的“擋箭牌”。同時,這也使得村莊內部“少數服從多數”的民主集中制原則能夠實現。

    成都市從2008年實行村級公共服務和社會管理改革至今,已逾10年。在村公資金早期的運行中,村公資金的輸入通過動員村民的方式,回應了大多數村民的公共品訴求。不過,近年來,這一改革也開始發生一些轉變,村公資金在使用上也開始出現一些困境。

     

    三、國家資源輸入的內卷化

    “內卷化”一詞最早是在人類學領域使用,用于描述一種文化模式,后由格爾茨在研究爪哇農業時引入了農業經濟領域,用于描述在土地面積有限的情況下,生產者在農業生產中投入更多勞動力,然而勞動生產率卻無法提高的現象[16]。此后,黃宗智用內卷化概念概括中國傳統農業的特征,并指出小農家庭為了提高農業產出,在勞動力邊際效益遞減的情況下依然追加勞動力投入,形成“沒有發展的增長”[17]。在政治學領域,杜贊奇提出了“國家政權內卷化”,將內卷化概念運用到對中國現代國家政權建設的解釋中。在杜贊奇的理論中,“國家政權內卷化”是指國家機構靠復制或擴大舊有的國家與社會關系(如中國的營利型經紀體制),以此來擴大其行政職能,而不是靠提高舊有或新增機構的效益[18]。本文取“沒有發展的增長”之意,將內卷化用于解釋國家資源輸入的實踐邏輯。

    隨著成都市村級公共服務和社會管理改革的推進,政府對村莊輸入的公共服務資金數額逐年提升,這體現了政府對農村公共服務供給的重視。然而,資源輸入的增加卻并未帶來治理效果的同步提高,相反,在資源使用出現了內卷化的特征,這種內卷化主要有三種表現形式,一是資金開支的高度“結構化”,二是村莊“積極治理”的高成本,三是行政任務對自治事務的擠壓。

    (一)資金開支的結構化

    從國家設置村公資金的初衷來看,國家希望通過輸入資源來回應村民的公共品訴求,且這筆資金的使用主要由村民代表會議和議事會決定。理論上說,既然村公資金的使用是在征求全體村民意見的情況下,由村民代表議事會決定用在哪些事務上,那么各村村公資金的開支結構應該是多樣化的。然而,從對F鎮不同村莊的調研結果來看,各村村公資金開支結構高度相似。

    FQ村為例,該村2016、2017年的村公資金都是86萬元。其開支主要包括:環境衛生開支30多萬元,巡邏隊人員補貼10萬元,村民事務代辦費(3名后備干部工資)9萬元,路燈電費10萬元,維修道路、溝渠等近8萬元,文藝活動支出約3萬元;其余經費主要用于黨建等其他活動。其他村莊的村公資金開支結構相似,其中環境衛生支出、巡邏隊員補貼、村民事務代辦費(即后備干部工資)、路燈電費四項,約占村公資金開支的60%~80%。村公資金支出的結構化,使這一資金的大部分用于例行公事,真正能用于回應村民訴求的部分十分有限。

    盡管成都市村公資金從設立至今已有10年,前期各村都使用村公資金進行了大量的道路、溝渠建設,到了后期,這類基礎設施建設的需求的確有所下降。不過,這并不是村公資金開支結構化的理由。筆者在不同村莊的訪談中,有村干部談到,有些村民小組至今沒有修入戶的道路,只完成了小組內的主干道以及連接小組的道路修建。有村民希望能修好入戶道路,但在今天,各村都需要用村公資金支付一些固定開支的情況下,用于繼續修入戶道路的資金并不足夠。從這個意義上說,村公資金開支的結構化構成了村公資金內卷化的一個表現,也就是說,試點鎮的村莊村公資金數額在已經翻倍的情況下,該資金依然難以有效回應村民訴求。

    (二)高成本的積極治理

    由于村公資金的輸入,筆者在成都市F鎮不同村莊調研時發現,無論是村組干部還是巡邏隊隊員,都有積極回應村民訴求、為民辦事的動力。一方面,主職村干部可以較好地完成上級政府下達的任務,例如土地整理中的院落騰退,解決項目實施(如修路)中的各種矛盾等;另一方面,也會積極爭取項目。村莊巡邏隊也發揮了重要功能。FQ村巡邏隊的10個成員中,有一位村民小組長,還有幾位老黨員,剩下的都是在村內說話有威望、有一定群眾基礎、能在生活中作表率的人。巡邏隊的職責包括:發現和阻止違建;社會治安管理,例如對閑散人員、吸毒人員的控制,對小偷小摸行為的發現和制止;秸稈禁燒;民間調解等。巡邏隊每天有2個人負責日常巡邏;在有應急任務時,例如有防汛或者拆違的工作,則所有巡邏隊成員都參加?傮w而言,巡邏隊承擔的主要是應急性的工作,構成對村民小組長工作的補充,從而使得當地的村莊治理既能完成動員型任務,又能實現常規型治理。

    不過,這種積極治理卻有相當高的成本。Q村是一個2 000多人的村莊,但卻有一個龐大的治理隊伍:主職村干部5人,村民組長14人;村民事務代辦員(當地俗稱“后備干部”)3人,巡邏隊員10人。這支30多人的治理隊伍,都是需要資金支持的。其中,村干部每月補貼為2 500~3 000元,村民組長每月補貼為700多元。他們的補貼是通過財政轉移支付發放的。后備干部每月補貼為2 500元,所有巡邏隊隊員每年總補貼10萬元,這部分補貼是從村公資金中支出。村莊巡邏隊的存在,雖然構成對村民小組長工作的補充,但二者的大部分工作內容實際上是重合的。所以盡管村干部有較強的回應村民訴求的能力和動力,但是積極治理的成本也提高了。

    (三)行政任務對村公資金的擠壓

    近年來,隨著科層化的行政體系不斷向下延伸,自上而下的行政任務和科層化的治理邏輯也不斷進入村莊。當國家權力以項目、下派第一書記、加強農村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉村社會,村干部行政化[19]、村級治理半行政化[20]的現象日益凸顯。村干部需要向上級負責,完成上級下達的各項任務。

    2017年開始,成都市政府加強了城鄉環境綜合治理的要求,使環境衛生工作成為鄉村治理工作的考核重點。這一新的工作重點帶來的直接影響就是,在各村的村公資金開支中,環境衛生開支從過去的每年幾萬元迅速增長到每年30多萬元。FN村村民主任說,2017年前,N村每年的環境衛生開支只需要幾萬元,當時該村村公資金開支中最大的一項是修路、修渠。這在F鎮各村是普遍現象。

    城鄉環境綜合整治成為鄉村治理考核的硬指標,只是近年來科層化體系向下延伸的表現之一。然而,科層化體系的延伸需要大量的人力和財力支持,在現階段,大部分中西部地區無論是在財力上還是人力上,都還無法滿足這一條件。其結果是,我國中西部很多農村,由于缺乏經費,只能以應付的方式完成這類行政任務,然而,成都村公資金恰好給行政任務的下達創造了空間。行政任務不斷下達,村級組織看起來都有承接能力,實則這些行政任務恰恰使村公資金不斷內卷化,村公資金用于回應村民更迫切公共品訴求的空間被擠壓。

    本文從成都市村級公共服務和社會管理改革近10年來的發展演變來看,近幾年來,村公資金的內卷化趨勢日益明顯。這種內卷化突出地表現在隨著村公資金數額的增加,村莊治理能力并沒有得到相應的提升,村公資金開始從過去回應村民自下而上的公共品訴求,逐漸轉向回應自上而下輸入的行政任務。村公資金的內卷化并不是因為村民的公共品訴求已經基本得到了滿足,導致資金使用的低效;相反,一些村莊還有道路修建的訴求,但因為村公資金被切割而無法實現。這種內卷化邏輯之所以出現在村公資金的使用中,與國家力量不斷向基層滲透有不可分割的關系。

     

    四、村公資金的“行政吸納自治”

    村公資金使用的內卷化并不是國家資源輸入基層時出現的特例。我國稅費改革以后,低保、扶貧等大量國家資源進入村莊,為了防止村干部對資源的濫用,國家開始制定越來越詳細的規范性要求,要求村干部“辦事留痕”,接受自上而下的督查。資源越多,規則越多,督查力度也越大。這種“規則下鄉”本身也導致了治理的內卷化[21]。治理內卷化背后是行政邏輯對村民自治的吸納和消解。村公資金的設立初衷是為了讓村級組織來為村民提供公共服務,在村級組織的主導下,通過村民代表會制度和議事會制度,村民也被不斷動員起來,參與村莊公共建設。然而,隨著國家對基層治理的滲透和控制能力不斷強化,村公資金的使用中形成了“行政吸納自治”的邏輯。它主要表現在兩方面,一是科層化邏輯不斷向村莊滲透,導致對村民自治的吸納;二是行政任務不斷進村,導致對村民自治的擠壓。

    (一)科層化邏輯對自治的消解

    村公資金使用中的科層化邏輯主要表現為,上級部門對資金使用規范的要求日益提高,要求嚴格按照程序化、規范化的方式來支配每一筆開支。這是避免出錯的理性化工作方式,但在村莊治理中,一切程序化不僅使辦事成本提高,也消耗了不少人力物力,使自治邏輯被消解。

    科層化邏輯的典型特征之一是要求嚴格照章辦事,這對于正式組織而言是必要的。不過,嚴格照章辦事是需要大量的人力物力與之匹配的。村級組織是作為一級村民自治單位,并非正式組織的一部分,其治理特點是具有高度的靈活性,且可以利用村莊社會內部的規則來治理,治理成本較低。然而,村公資金的使用在不斷嚴格的規范下,照章辦事的要求消耗了大量的人力物力,使村公資金的使用逐漸偏離自治邏輯,而被行政邏輯所主導。

    FQ村的會計說,近兩年上級政府對村公資金的管理越來越嚴格。例如,按照政府的規定,村公資金的支出,凡是10萬元以上的開支必須通過招標的方式,由第三方施工。但一旦找第三方,施工成本就增加30%,“如果找第三方,10塊錢能做成的事情,就需要花13塊錢!币驗榈谌叫枰嵢±麧,而在村干部看來,這些被賺取的利潤原本可以用來為村民做更多的事情。更讓人哭笑不得的是,Q村路燈的維護和電費一年大約是10萬元,按照村公資金的使用要求,村級組織必須找第三方來運營路燈。這不僅要多出30%的成本,且由于其中利潤極低,并無公司愿意來投標,村干部不得不想辦法硬湊3家公司來競標。

    FT村的村支書也談道,由于現在10萬元以上的項目都需要經過招標程序,也就意味著必須請代理公司來做標書。請代理公司的費用需要8 000多元,之后還需要3 000多元的審計費,施工方還會賺取1萬多元的利潤,所以“10萬元的費用只能做7萬多元的事情”。更嚴重的是,代理費、審計費等費用是不能列入工程費的,只能從村集體收入中支付。從政府監管的角度來說,要求按照招標程序來施工,是可以加強對施工過程的監督,防止村干部濫用資金。然而,這與村民自治的運作邏輯是完全相悖的。

    T村村支書說,早期村公資金主要用來進行基礎設施建設,那時允許村集體自建。盡管不是由第三方施工隊來實施項目,但村集體在各個環節的操作也都是公開的。例如,建筑材料是由村監事會成員一起去買的,為了盡量降低成本,也是貨比三家之后才購買。同時,因為這筆錢是用于解決村民急需的道路問題,所以在建筑材料運回村莊之前,村民也會十分主動地提前將土地整理好,將障礙物清除。村民的主動投入,也節省了道路修建時的工錢。所以按照這位村支書的說法,“那時候10萬元可以做10多萬元的事情,村民也積極參與,F在發包給第三方,老百姓也不參加了!

    村公資金的使用規范不僅要求村級組織在項目招標方面嚴格按程序進行,且在財務管理上也作出了嚴格要求。在村財鎮管的體制下,村公資金也是由鄉鎮代管,村級的開支采取報賬的形式進行。Q村會計說,每次報賬得準備半個月材料。按照“六步工作法”,從宣傳動員、收集民意,到最后的評議整改,都需要有證明材料。例如,在入戶收集意見環節,需要有村民組長入戶的簽字表(要達到80%的入戶率),并配有照片;在“梳理討論”環節,也需要有會議記錄和照片。在準備完所有材料后,每一筆報銷都需要鄉村兩級組織中的10個人簽字,且每個人簽字的順序也不能錯亂:監事會主任、議事會小組長、村主任、村書記、鎮統籌辦(專門管理村公資金的單位)、鎮財政所所長、包村領導、鎮分管領導、鎮紀委書記、鎮長。Q村會計說,在村里,找人簽字還相對容易;在鎮里,如果任何一個領導當時不在,就要再跑一趟,有時候簽字也得跑兩三天。雖然現在簡化了程序,把鎮紀委書記和鎮長簽字兩個程序去掉了,但每筆報銷依然需要8個人簽字。

    嚴格要求照章辦事、辦事留痕,都是典型的科層制特征,其核心是“程序正義”。村公資金使用的日益程序化、正規化,正在慢慢脫離村公資金的設立初衷。村公資金的輸入本該激活村民自治,但隨著科層化邏輯的滲透,村民自治的邏輯反而被科層化邏輯所取代了。村民自治本身是非正式的,正是這種非正式治理,使傳統的農村治理成本低、效率高。然而,現代科層化的治理體系以正規化、程序化為特征,需要一整套人力、物力與之匹配,這恰恰與村莊的非正式治理特征不符。

    事實上,村公資金本身就是為了解決村莊內生的公共品問題,這筆資金與村民利益密切相關。因此,早期的村公資金的輸入強化了村級組織強化了對村民的動員能力,也改善了村莊治理的狀況。這些可以說是村級公共服務和社會管理改革的意外后果,但這一意外收獲與改善村莊基礎設施的意義同樣重大。筆者在不同地區的調研中,往往聽到基層干部抱怨,國家為農民修路,不用農民出一分錢,卻總有一些“釘子戶”阻礙施工,要求高價的賠償。但在村公資金進村的早期,村民主動參與的積極性極高,不僅沒有“釘子戶”,大家還主動整理好自家門前的土地,為修路做準備。這其實是村民自治的重要內容,村民在國家的引導下,自己組織起來解決自己的困難。如果要強制以行政邏輯來形塑非正式的村民自治時,則村民自治的空間將被進一步壓縮。

    (二)自上而下的行政任務對自治的吸納

    除了行政化邏輯對村民自治空間的擠壓外,村公資金的使用中呈現的另一個問題是自上而下的行政任務對自治的吸納。國家在不斷向下輸入行政任務時,卻沒有配套相應的資金。在這種情況下,行政任務的不斷輸入,導致村公資金不斷被切割。如環境衛生的整治,就是當下最具代表性的案例。從村民需求來說,盡管環境衛生也是他們所需的公共品,但從需求排序上說,環境衛生需求顯然不是排在首位的。在2017年環境衛生整治成為鄉村兩級的重點工作之前,每年的村公資金支出中,環境衛生開支都只有幾萬元。然而,當行政任務不斷輸入時,政府卻沒有匹配相應的資金,這使得基層組織只能從村公資金中切割一部分,使環境衛生開支成為村公資金中最大的一項。

    環境衛生費用并不是村級組織從村公資金中切割出去的第一塊。最早切割出去的是“村民事務代辦費”,也就是各村后備干部的補貼。這些后備干部所從事的主要工作就是報表和材料整理,包括社保、合作醫療的數據統計等。他們的補貼與一般村干部的補貼是同等的。筆者在調研中觀察到,這些后備干部每天都在村委會坐班辦公,整理各類數據和材料;在中西部地區的一些村莊調研時發現,這類文字和材料工作的確需要由專人來完成。村干部中通常會有一兩位主要負責文字材料工作,或者有些村莊會采取“臨時聘用人員”的方式,由村集體自己招聘一兩個村民負責這些工作。不過,采取后一種方式的村莊往往需要通過各種方式從外部爭取到一些資金,以支付臨時聘用人員的補貼。成都的村公資金中的一部分被固定用于發放臨時聘用人員的補貼,免去了村干部向外爭取資金的苦惱。事實上,這些文字和材料工作也是在稅費改革以后,在國家向“服務型政府”轉變過程中逐漸出現并增多的。國家在向鄉村輸入資源的同時,為了防治資源的濫用,不斷提高“辦事留痕”的要求。這是導致基層干部整理材料任務不斷增加的根源。這些任務也是自上而下的,與村民沒有直接關系,但客觀上消耗了基層干部的精力和時間,也擠壓了村民自治的空間。

    因此,本該用于回應自下而上的村民訴求的村公資金,正在被一塊一塊切割出去,用來對接日益增多的行政任務,導致自治空間的萎縮。政府行政任務的不斷下達,導致了村公資金使用中的行政吸納政治。

     

    五、結論與討論

    近年來,項目制是國家資源輸入基層的主要方式,但也并非唯一的方式。本文關注的是在國家治理轉型的背景下,國家的資源輸入如何能促成鄉村的“治理有效”;并以成都市村級公共服務和社會管理改革為切入點,考察了在這種直接的資源輸入方式下,村民自治如何被激活,以及隨著現代化的科層體系不斷向鄉村延伸,這種資源輸入對村民自治產生的影響。

    研究發現,成都市的村級公共服務和社會管理改革實施10年來,已經發生了一些轉變。早期,村公資金的輸入的確發揮了村民動員的作用。成都市在向村莊輸入資源時,也輸入了資金使用規則,形成了一種制度化的村民動員機制。一方面,這種動員機制體現在普通村民被不斷動員進村莊公共事務的決策和監督中;另一方面,體現在“村民小組議事會”的組建,使小組內有聲望、有公心的村民代表都被發掘出來,參與村莊公共事務的決議。

    隨著現代科層化邏輯不斷滲入村莊,村公資金的使用中開始出現了內卷化問題。這種內卷化有三方面的表現,一是資金開支的高度“結構化”,二是村莊“積極治理”的高成本,三是行政任務對自治事務的擠壓。理論上說,由于村公資金要解決的是村莊內生的公共品需求問題,而各村情況不同,因此村公資金的開支結構應當是多樣化的;然而實際情況卻是各村的開支結構高度一致,環境衛生開支、村民事務代辦費、巡邏隊開支和路燈電費開支四項占了各村村公資金的60%~80%。在這些開支幾乎成為固定開支的情況下,村民真正的公共品需求卻無法得到滿足。如一些村民還有修入戶道路的需求,卻因資金不夠而無法滿足。此外,村公資金支撐了一個龐大的治理隊伍,盡管村組干部、巡邏隊員等都有積極回應村民訴求的能力和動力,但這種積極治理卻是高成本的。更重要的是,在自上而下的行政任務不斷進入村莊的情況下,村公資金的存在,使村級組織看起來始終有承接能力,但這些行政任務的介入卻低效率地消耗了村公資金。在此意義上,村公資金的大量輸入并沒有帶來村莊治理能力的同步提升,村公資金的使用已經開始出現內卷化趨勢。

    國家資源輸入的內卷化趨勢背后,是國家對基層治理的滲透和控制能力不斷強化的背景,資源使用中的“行政吸納自治”邏輯。一方面,國家的資源輸入源于以“程序正義”為特征的科層化邏輯不斷進入鄉村治理,導致村公資金的使用日益程序化、正規化,但這卻與村民自治的非正式治理特征不相匹配。程序化、正規化的現代科層治理需要與之配套的大量人力和物力,這些都是作為自治單位的村級組織所不具備的。強行以科層化邏輯形塑村民自治,只能導致“行政吸納自治”的結果。另一方面,村公資金使用中“行政”對“自治”的吸納也源于自上而下的行政任務不斷增加,國家在輸入行政任務時又沒有配套相應的資金,致使村公資金被一塊一塊地切割出去應付行政任務,導致了自治空間的萎縮。

    成都市村級公共服務和社會管理改革運行已有10年,早期,這一資源的輸入激活了村民自治,也改善了村莊治理的狀況。然而,在科層化體系不斷滲入村莊的情況下,村公資金的使用開始出現內卷化趨勢,并呈現出“行政吸納自治”的特征。這一改革案例是值得反思的。隨著國家向“服務型”政府轉變,國家向基層輸入的資源會越來越多,但對于基層治理而言,卻并非資源越多越能達成善治。就村民自治而言,它本質上是一種非正式治理,與科層化的正式治理邏輯并不兼容,強行要求對資金使用“過程”進行嚴格管理,恰恰使村民自治無法開展。從實踐本身來說,“事后監督”可能比“過程監督”更有效率,嚴格的資金使用程序的確可以束縛住基層干部的手腳,使之不能濫用權力,卻也消耗了大量的資源。以“事后監督”的方式,對發現問題的基層干部進行嚴懲,以示警戒,也許可以保留村莊自治的空間。

     

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