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    呂德文|混合型科層組織的運作機制——臨時工現象的制度解釋

     

     

    【內容提要】政府機構中廣泛存在的臨時工是一個制度化了的行政現象。臨時工與正式人員的并存共生塑造了混合型科層組織形態。本文運用行政調適性視角對B縣巡防大隊進行實證研究。研究發現,B縣巡防大隊兼具自我保護與環境親和力的雙重功能,這得益于三個機制:第一,一套人馬、兩塊牌子的雙層結構及其實際運作方式,塑造了具有選擇性的組織內部結構;第二,半正式行政主導的街頭事務分類處置機制,為政府行為提供了策略選擇;第三,臨時工邊界擴展行為援引了多重合法性資源,有利于政府機構在地方治理體系中獲得穩定的組織地位。因此,臨時工得以存在,是因為混合型科層組織在一定程度上避免了臨時工濫權現象,并為行政調適性提供了組織基礎。

    【關鍵詞】 臨時工 巡防隊 混合型科層組織 行政調適性

      備受詬病的臨時工現象為何長期存在?近些年來,在媒體不斷聚焦街頭執法沖突事件的背景下,政府機構中的臨時工現象廣受關注。臨時工濫權,常常成為政府機構推卸責任的替罪羊,這一行政現象受到輿論的嚴厲批評,并得到了學理支持。與之形成強烈反差的是,政府機構中的臨時工數量有增無減;在警察、城管等街頭行政部門中,臨時工數量甚至遠超正式執法人員。學者們主要從編制硬約束和財政軟約束兩個角度解釋了臨時工存在的原因。這些研究雖然揭示了臨時工存在的動力和條件,卻忽視了對政府機構中臨時工穩定存在的組織機制的正面闡釋。以至于,人們雖然對臨時工現象耳熟能詳,但臨時工賴以生存的組織機制及其塑造的混合型科層組織形態,仍像是一個黑箱。為打開這一黑箱,本文從行政調適性視角考察政府機構中臨時工存在的制度邏輯。

      在勞動法規中,臨時工這一勞務形態已不復存在,是一個不具法律意義的概念。然而,在實踐中,相較于正式工作人員,政府機構存在大量待遇低,工作不穩定的臨時工作人員。因此,臨時工并非一個規范性概念,而是實踐中的描述性概念,指的是政府機構通過購買服務、勞務派遣等市場機制招聘的編外人員,其工作性質具有臨時性、輔助性和替代性特征。臨時工是一種制度化了的行政現象,亦塑造了混合型的科層組織——正式行政和半正式行政有機結合在一起。那么,混合型科層組織的運作邏輯是什么?欲合理解釋這一問題,需解釋臨時工存在的制度邏輯:第一,從消極方面來看,政府機構通過何種組織機制吸納臨時工,使之不至于影響政府的合法性?第二,從積極方面來看,臨時工又有何特殊的組織功能,以至于它在政府機構中具有不可替代性?

      本文根據B縣治安巡防大隊(以下簡稱巡防大隊)的實證調查,運用個案研究方法展開論述。在個案研究中,極少有研究只談論個案本身,多數研究者都有走出個案的抱負。本文遵循個案中的概括的研究路徑,對個案經驗展開分析性概括。具體而言,基于行政調適性的視角,展示B縣巡防大隊行政運作的具體情境、過程及關系,在此基礎上對臨時工的組織機制作一個可能的解釋。B縣是中部某省的一個國家級貧困縣,交通閉塞、經濟落后,大多數青壯年勞動力外出務工。據2013年統計數據,該縣共有人口51萬人,其中縣城實際居住人口近10萬人,全縣財政總收入不到6.5億元。B縣巡防大隊(巡警大隊)實行一套人馬、兩塊牌子,現有隊員81名,其中民警17名,巡防隊員64名。我們于20147月在B縣巡防大隊進行了為期20天的田野調查,并于當年11月上旬作了補充調研。調研以訪談為主,并收集了相關檔案材料、個人筆記等。訪談對象主要包括縣政法委、公安局及其他相關部門的主要領導,以及巡防大隊(巡警大隊)的民警和巡防隊員,共二十余人。

      一、混合型科層組織:理論解釋與研究視角

      自從韋伯提出官僚制之后,具有規則化、層級制、專業化等特點的科層組織就被認為是現代社會組織的理想類型。組織研究的一個潛在主題是通過對韋伯式科層組織的批評展開的。在中國情境中,這一批評始終與中國科層組織的混合性有關,而混合型科層組織的形塑與臨時工現象有直接關系。

      從純粹科層制的視角來看,臨時工可謂是政府改革的意外結果。改革開放以來中國進行了7次政府機構改革,前幾次改革的核心目標如機構精簡、轉變職能、權責一致等幾乎是按理想的科層組織特征設置的。這一改革進程制造了編制硬約束這一臨時工存在的制度根源。具體而言,編制作為職位管理的一套體系,已成為精簡機構、裁減冗員的主要工具,各級政府通過制定三定(定編、定崗、定人)方案,嚴格控制政府機構和人員規模。但是,政府改革與編制管理以單純的精簡原則替代了理性的調適原則。三定方案很難考慮到各地實際情況及各部門的功能需求,在地方政府職能不斷擴張的情況下,只能通過雇用編外人員來解決正式人員不足的問題,而地方財政軟約束為政府機構雇用編外人員提供了方便。在此基礎上,科層組織內部市場化為政府機構雇傭群體的擴張創造了機會,政府利用合同外包、購買服務等市場機制制造了影子雇員。

      放寬視野,官吏分途及其當代延續是中國科層組織的重要特征。當前,地方治理人事結構中的雇傭群體接近于歷史上的,且是決定地方和基層治理績效高低的重要因素?梢,混合性是中國科層組織的重要特征。臨時工現象具有深厚的歷史淵源及制度依據。中國科層組織內部結構的重要特征是運用準官僚和半正式行政,實現了集權的簡約治理。通俗而言,正式人員與臨時工在科層組織內部并存共生,他們事實上具有上下級關系,卻因身份不同而相互區隔。這種混合結構是權威體系具有靈活性的制度基礎,是行政內包和外包關系組合的結果。事實上,臨時工是諸多政府行為策略選擇的基礎。以半正式行政為議題的文獻,雖未明確提及臨時工,其經驗材料卻表明半正式人員在其中發揮著關鍵作用。

      既有研究較為充分地解釋了臨時工產生的原因,以及臨時工在塑造混合型科層組織中的關鍵作用。不過,也有一個核心問題未得到充分解釋,即臨時工對政府機構而言是把雙刃劍,它雖提高了行政靈活性,卻帶來了行政風險。那么,政府機構如何在提高組織效率的同時規避臨時工帶來的組織風險?本文將從行政調適性的視角,來推進混合型科層組織運作機制的討論。

      調適性是政治體系制度化水平的重要指標。概言之,調適性是后天獲得的組織性,是適應環境挑戰的能力和存活能力。具體到政府治理模式中,行政調適性的另一個說法是彈性化政府,是指政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策,而不是用固定的方式回應新的挑戰。簡言之,行政調適性追求的原則有二:制宜原則與適應原則。前者指的是政府機構能夠因人、因地、因時、因事而制宜;后者則指政府機構能適應環境變遷,有合適的備選方案可供選擇。轉化為組織與環境的關系,這兩個原則是指:第一,政府機構的組織內部結構具有彈性;第二,政府外部行為具有適應性。

      湯普森(James Thompson)指出,從環境不確定性的應對機制來看,組織會在技術內核與環境之間建立緩沖區,以保護組織內核免受干擾。如果將臨時工置于分析中心,可見臨時工處于混合型科層組織中正式人員與組織環境間的緩沖區,它們之間形成了相對穩定的同心圈結構(見圖1)。

      這一理想型的同心圈結構,具有彈性化政府的潛在特點:組織內部結構機制具有可選擇性、人事管理富有彈性,以及治理方法具有臨時性特征。換言之,臨時工制度讓混合型科層組織獲取了自我保護功能和環境親和力,可謂是行政調適性的組織基礎;谶@一認識,本文將結合B縣巡防大隊臨時工現象的實證研究,嘗試運用行政調適性視角對混合型科層組織的運作機制展開分析。具體而言,本文主要分四個部分展開論述:第一,混合型科層組織形成的原因。在中國,政府機構經常處在不可退出的談判情境中,其對行政調適性的要求更高。有效識別、排除組織風險是行政調適性的前提,而臨時工在完成維穩任務方面具有一定優勢。臨時工是一個制度化了的行政現象,也就意味著混合性成了科層組織的內在特征。第二,混合型科層組織的內部結構。在行政調適性的視角下,恒久不變的政府結構是有效治理的障礙。因此,組織內部結構的可選擇性及人事管理富有彈性,是行政調適性的主要特征。混合型科層組織建立了可選擇性的一套人馬、兩塊牌子的組織內部結構。第三,混合型科層組織的策略選擇。混合型科層組織的策略選擇既可能是被動適應組織環境變化以實現風險規避,也可能是出于積極主動地改造組織環境以更好地完成組織任務。無論出于什么目的,臨時工主導的半正式行政都是策略選擇之一。第四,混合型科層組織的合法化機制。組織生存除了需要物質資源和技術信息外,還需要得到社會的認可、接受和信任。混合型科層組織之所以具有行政調適性,是因為臨時工制度具有復雜的制度譜系,它使得政府機構一方面遵循了制度趨同規律,保留了科層制內核;另一方面又援引了多重合法性資源,在科層組織體系中獲得了較為穩定的地位。

      二、混合型科層組織中的臨時工現象

      隨著經濟社會發展及政府改革的推進,政府機構面臨環境不確定性帶來的挑戰。公安機關工作人員是街頭官僚,因其工作界面在街頭,面臨著比其他政府機構更為復雜的工作環境,包括組織資源的匱乏,公民需求的無限性和多樣性,以及公眾對他們工作期望的沖突與不確定性。如全國公安機關一樣,B縣公安局的組織風險主要源自其街頭行政過程,包括技術環境風險、組織環境風險,以及組織內部控制風險三個層面(見表1)。

      受第四次警務革命的影響,全國公安系統于20世紀90年代開啟了從靜態警務向動態警務的轉型,強調主動提前警務、巡邏與刑偵相結合。根據形勢需要,B縣公安局于2002年建立了110報警服務平臺,并組建了巡警大隊,以此作為一級接處警單位(派出所因而變成二級接處警單位)。

      110報警服務平臺公開對社會承諾四有四必,即有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應。因110報警平臺使得警察距離民眾只有一個電話的距離,民眾無論何時何地總可以找到警察,且警察對大部分難題都會采取措施,非警務活動急劇增加。B110報警平臺每年接警量在1000件左右,其中90%是非警務活動。然而,巡警大隊當時只有8名民警,實行24小時值班制,每班4人。按照110接處警規定,每次出警需2人一組。這意味著,巡警大隊只能發揮接處警職能,且極限是同時處理2個警情,根本不能司職巡邏,也無法應對如此之多的非警務活動。B縣公安局內部流傳著一個反復上演的關于110民警接處警的經典故事。故事梗概是:

      案例1:一天夜里,一對夫妻因家庭瑣事吵架,情緒激動地拿起了菜刀。鄰居見狀打110報警。經過巡警近半個小時的調解,夫妻倆雖未完全消氣,卻放下了菜刀。巡警見狀先行撤退,并通知派出所民警進行二級接處警?墒,派出所值班民警判斷這是一個非警務活動,就姍姍來遲。案件處置的結果讓人啼笑皆非:夫妻倆倒是和好了,卻都埋怨公安局不負責任,有事打110”是假宣傳。

      可見,巡警大隊建立后,B縣公安機關街頭行政環境的不確定性增加了。第一,狀態不確定性。B縣公安機關未能預知110報警平臺將導致非警務活動劇增,以及分級接處警機制所帶來的部門協調困難等狀況。第二,效應不確定性。B縣公安機關缺乏對街頭行政環境變化與動態警務改革措施之間復雜因果關系的相關知識——“四有四必承諾本意是為了提高公安機關的合法性,改善街頭行政環境,但可能適得其反,增加群眾對公安機關的依賴性,提高街頭行政風險。B縣公安機關未能預期的是,街頭行政環境的變化已對動態警務改革措施產生了負面影響,群眾滿意度反而降低了。第三,回應不確定性。在改革過程中出現了諸多不確定性因素的情況下,B縣公安機關很難準確判斷其動態警務改革措施的結果與效用。這導致地方政府很難下決心及時解決問題,除非上級政府追責。

      街頭行政環境不確定性的增加,直接增加了B縣公安機關的組織風險。一是“110報警服務臺 + 巡警大隊的動態警務模式,改變了B縣公安工作的技術環境,工作任務更重、現場處置更難。面對這一變化,民警顯得左右為難。如案例所示,不撤退意味著警力內耗;撤退又可能導致群眾不滿。二是復雜的制度環境讓公安工作受到更大制約。警務改革讓公安局該管的管不了,不該管的卻管了。如案例1所示,公眾質疑甚為普遍。這導致B縣在2006年全省公眾安全感測評中列倒數第一,為社會治安重點整治縣。B縣縣委、縣政府因此受到嚴厲問責。三是公安機關組織內部控制更為困難。巡警屬于街頭官僚,擁有自由裁量權且事實上具有政策制定能力。如案例1所示,接處警民警在判斷案件性質、決定處置措施的時候,具有高度自主性;再加上巡警大隊和派出所之間存在協調問題,雖是普通的警務活動,也容易因措施不當而制造組織危機。

      為化解非警務活動劇增帶來的組織風險,2007B縣作了兩個決定:一是年初掀起打黑除惡行動,摧毀了盤踞縣城多年的兩個惡勢力犯罪團伙;二是為加強社會治安綜合治理工作,于6月組建了專職治安巡防隊。B縣巡防大隊當年即招聘了63名專職治安巡防隊員,同時調入4名民警充實巡警大隊。巡防大隊的法人單位為縣社會治安綜合治理委員會辦公室(以下簡稱縣綜治辦),但由公安局巡警大隊對其進行日常管理和使用。至此,B縣公安局成建制地組建了巡防大隊,臨時工現象凸顯出來,公安機關也事實上具有混合型科層組織的特征。

      B縣巡防大隊具有軟財政約束的典型特征,其財政預算和支出都有較大的隨意性。巡防大隊經費保障不足,導致巡防隊員工資待遇較低,因此,巡防隊員流動性大、兼職比例較高、整體素質不高。主要表現是:工作期間中途歇息、遲到早退、借故請假等輕微違紀行為難以規制。人們耳熟能詳的臨時工現象——巡防隊員越權執法、粗暴執法的情況,卻未有報道。與此同時,B縣巡防大隊對當地治安管理,乃至縣域治理,都發揮了重要作用。B縣各類中心工作,大到召開兩會、創建衛生城市、重大節日安保,小到領導視察、街道整頓、拆違,巡防大隊都是主力。2009年,B縣被授予省平安縣的匾牌,排位躍居全省中上游。在B縣公安局的一份總結材料里,巡防大隊在創建平安縣中的作用被多次提及。

      可見,B縣巡防大隊是當地政府為提高行政調適性以有效回應各類組織環境風險的策略選擇。首先,提高把握環境變化的能力。B縣巡防大隊歸公安機關管理使用,使得公安機關更容易深入街頭行政環境中,捕捉復雜環境的微妙變化。因警力增加,加強了巡警大隊即時處置非警務活動的能力,縮小其決策與環境變化之間的時間差。其次,提高動態警務實踐能力。組建巡防大隊是B縣地方政府在準確研判動態警務改革與街頭行政環境之間復雜關系基礎之上作出的決策。將B縣巡防大隊劃歸巡警大隊管理使用,直接賦予了巡警大隊巡邏功能,讓街頭行政環境有實質性的改善。再次,提高警務政策的回應能力。B縣巡防大隊的建立是地方政府在對動態警務改革的結果與效用進行準確判斷基礎上做出的決策?陀^上,公眾安全感的降低及上級政府的追責,使B縣認識到其前期改革措施的缺陷。B縣巡防大隊的建立,既是對上級政府問責的直接回應,同時也是完善動態警務改革的根本措施。

      對于B縣公安機關而言,雖然巡防大隊是為解決組織環境風險而產生的,但巡防大隊成建制地引入臨時工的現象,本身也在制造組織風險。只不過,B縣巡防大隊將使用臨時工控制在一定范圍內,基本上防止了巡防隊員濫權,并想盡辦法發揮其輔警職能。從經驗上看,B縣巡防大隊對臨時工的控制和使用,是通過一系列混合型組織機制來達成的,包括富有選擇性的組織內部結構機制,靈活機動的政府行為策略選擇機制及邊界擴展行為的合法化機制。

      三、混合型科層組織結構的可選擇性

      從組織結構的角度來看,行政調適性的基本設想是在政府內部采用具有可選擇性的結構機制,以取代傳統部門和機構。B縣巡防大隊(巡警大隊)實行的一套人馬、兩塊牌子,在我國政府機構及社會組織中甚為普遍。它具有組織外形化特征,既表現為正式結構與實際運作不盡一致的組織分離,還進一步表現為兩種組織類別并存共生。據此,B縣巡防大隊(巡警大隊)是兼有兩個組織類別,且呈現雙層結構特征的混合型科層組織。首先,它兼具兩個組織類別:一方面,巡警大隊在機構屬性上屬于行政單位,是正式組織;另一方面,巡防大隊則屬于群眾性組織,是半正式組織。其次,兩者的結合呈現雙層結構特征:一方面,采用一套領導班子(包括大隊長、教導員及副大隊長),3名班子成員均來自巡警大隊,這意味著巡警大隊的領導和干警代表公安局領導著巡防大隊;另一方面,兩者在職能、人員、經費等方面合二為一,在實際工作中巡警大隊和巡防大隊又是相互配合的關系。如表2所示,在街面警務活動中,B縣巡防大隊的主要職能有治安巡邏、接處警和防處突等,這都依賴于巡警與巡防隊員的相互配合,形成了相對穩定的工作模式。

      在實際運作中,巡警實施正式權威,掌握現場控制權;巡防隊員服從巡警命令,開展輔助工作。這一工作模式的形成,得益于兩個組織機制:

      首先,民警帶班制。B縣巡防大隊共設2個中隊,每個中隊又分2個班(早班、晚班),實行24小時輪班制。每天由1個巡防中隊在街面巡邏,分別由2個輪值民警司職帶班。在接處警工作中,巡防隊員承擔了辦案民警輔助警力的角色;在日常巡邏中,民警反而退居二線,只對巡防隊員進行管理、考核,他們之間是管理警察街面警察的關系?梢,在民警帶班制下,民警與巡防隊員事實上具有上下級關系,帶班民警對巡防隊員擁有管理權;同時,他們又是相對平等的分工合作的關系,街面警務活動的開展依賴于巡警和巡防隊員的職能分工。

      其次,內勤/外勤角色分工。B縣巡防大隊在實際運作過程中,將處于不同等級、部門的工作人員統一部署在內勤和外勤這兩個崗位上。組織任務的完成依賴于內勤和外勤的相互配合,內勤負責下達任務,調配行政資源以及工作督查;外勤負責執行任務。其中,大隊領導基本上屬于內勤,主要職責是規劃巡防業務,如制定巡防路線、催繳群防群治費、制定工作制度,只有在遇到重大警情時才需到達現場;帶班民警兼有內勤和外勤角色,沒有警情時只負責調配、督查巡防隊員的巡邏工作,出現警情時則需現場處置;巡防隊員則擔任外勤角色,負責日常街面巡邏,協助民警控制現場。

      可見,通過一套人馬、兩塊牌子的組織機制,B縣巡防大隊不僅實現了兩種類型組織的融合,還實現了科層組織正式結構與實際運作方式的分離。

      如圖2所示,B縣巡防大隊的正式結構是按傳統靜態警務模式設置的科層組織。在傳統警務中,巡警是警察職能專業化的產物,其警務活動傾向于排除外界干擾,議程內定。比較典型的是110接處警工作,其工作流程高度程序化,并且越來越技術化。但是,B縣巡防大隊的實際工作模式具有鮮明的社區警務特征,主要表現為:第一,非官僚式:巡防大隊的實際運作通常會考慮具體情境,對規章制度的解釋較為靈活。第二,分權式:為了適應實戰需要,民警與大隊領導事實上具有分權性質。在街面環境下,帶班民警具有實際決策權。第三,扁平層級結構:在原有的層級制之外建立新的行動結構,巡邏小組更趨扁平化。并且,帶班民警與巡邏隊員之間很容易發展出非正式關系。第四,普遍化:巡警和巡防隊員幾乎都是全能警員,實質上是限制專業化的。第五,開放式組織模式:巡防工作流程隨著環境、目標、任務的變化不斷調整。

      可見,一套人馬、兩塊牌子的科層組織是一個具有選擇性的組織結構。簡單說來,它一方面符合了科層制內核的要求,另一方面又適應了街頭行政的需要。從制度根源上看,B縣巡防大隊的正式結構遵循了公安部關于民警帶班制的相關規定,同時模仿了已有的專職治安巡防隊的組織架構。專職治安巡防隊具有典型的科層制特征,它主要承擔專業輔警職能,接受公安機關的一元化領導;巡防隊員也是經過專業訓練,職務活動相對明確的專職人員。從街頭行政的需要來看,B縣巡防大隊的實際運作方式,具有高度的環境親和力。巡警和巡防隊員組成實戰性的巡邏小組,使得街面警務可根據街頭環境及組織任務的變化隨時調配警力。

      混合型科層組織結構的選擇性主要表現在,它并不局限于運用科層制的優越性以及正式人員的專業性,還可以選擇發揮一套人馬、兩塊牌子實際運作方式的靈活性及臨時工的全能性。就B縣巡防大隊的實證經驗看,混合型科層組織結構選擇性的前提在于有效吸納臨時工,主要表現為有效規制臨時工濫權行為。民警帶班制及內勤/外勤角色分工的制度設置,一開始就有防止巡防隊員越權執法的組織意圖。就此而言,一套人馬、兩塊牌子隱含著臨時工的吸納機制。這一機制由3個方面構成:第一,雙層結構中內含規制臨時工的專門設置。其中,B縣巡防大隊的副大隊長專門司職隊伍管理,隨時都在評估臨時工帶來的組織風險,并著力調動巡防隊員的工作積極性,而民警帶班制賦予了巡警規制巡防隊員的實質權力。街面警務活動有賴于巡警和巡防隊員之間的配合,兩者的關系甚為復雜,他們事實上具有上下級關系,又是平等的合作關系,誰也離不開誰。巡警基于低待遇與高要求之間不相匹配的認知,一般會給巡防隊員輕微違紀(如遲到、早退、開小差)的自由;但是,他們對巡防隊員有嚴格的底線要求(如決不允許越權執法、無故曠工),現場執法須絕對服從命令。第二,科層制內核包含了規制臨時工的內容。B縣巡防大隊遵循了科層制內核要求,建立了完善的工作制度,涵蓋內務、考勤、行為規范、工作職責、作風紀律、裝備管理等巡防工作的方方面面。這些制度給予巡防工作清晰的指示說明,使得具有臨時工身份的巡防隊員也有規矩可循。第三,庇護關系是一種非正式的規制行為。如上所述,巡警和巡防隊員在街頭行政中建立了庇護關系,一方面,巡警在實踐中賦予巡防隊員輕微違紀的自由;另一方面,關鍵時刻巡防隊員亦需要積極履職來獲取巡警的信任。在實踐中,庇護關系也是一種責任連帶關系。一方面,巡警需確保巡防隊員不濫權,否則將承擔連帶責任;反過來,巡防隊員如欲獲得巡警的庇護,也需絕對服從巡警命令,確保不越權執法,且在特殊時刻敢于采用不成文規則處置街頭事務。

      一套人馬、兩塊牌子是我國政府機構中甚為常見的增強組織結構可選擇性的途徑。這一途徑之所以有效,是因為它同時是政府機構吸納臨時工的組織機制。概言之,正式人員與臨時工并存共生,是行政與市場機制相結合的產物,且每個結合點的控制權分配都有所差別。B縣巡防大隊與巡防隊員簽訂聘用合同后,即受巡警大隊的規制,按科層制行政原則管理和使用。然而,在實際運作過程中,巡防大隊在大隊領導、帶班民警及巡防隊員間建立了多重委托代理關系,大隊領導擁有目標設定及檢查驗收權,而巡警事實上擁有激勵分配權。在街面警務活動中,巡防隊員擁有信息優勢,且其臨時工身份為巡警在特定情境中啟用不成文規則提供了便利,故二者并不嚴格遵循行政邏輯,而是建立了非正式的庇護關系,在庇護-回報間默契互動。從行政調適性角度來看,擁有一套人馬、兩塊牌子的政府機構,通過建立富有彈性的雙層結構及具有環境親和力的運作方式,既防止了臨時工濫權,在一定程度上排除了組織內部控制風險,又可以為政府行為回應環境變化提供諸多策略選擇,增強其環境適應性。

      四、混合型科層組織行為的策略選擇

      在行政調適性的框架內,臨時性治理方法既包括富有彈性的人事制度,又包括富有實驗性的公共政策。換言之,臨時性治理方法意味著政府機構并不墨守成規,而是根據行政環境調配合適的勞動力,采取合適的策略選擇。對于混合型科層組織而言,僅僅是防止臨時工濫權并不夠,更重要的是在復雜的環境中完成各種組織任務。B縣巡防大隊是當地公安機關的窗口。它是公安局110一級接處警單位,且日常工作司職治安巡邏,長期面臨復雜的、無法標準化與程序化的街頭工作環境。這使得巡警和巡防隊員具有鮮明的街頭官僚特征:他們充分運用自由裁量權,發展出一套適合自身工作情境的策略行動,事實上具有政策制定能力。

      為此,B縣巡防大隊形成了相對穩定的街頭事務處置流程。這個流程包括兩個方面:首先,確定問題的可處理性。警察任務可以分為兩類,一類是簡單易處置的問題,另一類是復雜且不好處理的問題。從B縣巡防大隊的工作經驗來看,決定問題的可處理性取決于幾個關鍵要素:第一,是否屬于警察任務;第二,是不是新出現的事務;第三,是不是重復發生的事務;第四,是不是細小瑣碎的事務;第五,是不是緊急事務。多數簡單易處置的問題屬于重復發生的老問題,它們往往被納入派出所或專業大隊的職能范圍內,巡防大隊簡單接處警后即可移交專業部門處置。復雜且不好處理的問題基本上都屬于不常見的新發生事務,具體又包括兩類:一類是突發重大事件,公安局內部一般會根據預案聯合各部門特別處置;另一類則是剩余事務,即那些細小瑣碎而公安局專業大隊又難以處置的緊急事務,它們往往由巡防大隊自行處置。

      從B縣巡防大隊的經驗來看,剩余事務是其街頭行政的主要內容,且是考驗其行政調適性的重點所在。如武瘋子問題(流浪精神病人肇事案),是典型的復雜難以處理的剩余事務。其復雜性在于,這個事務說大不大、說小不小,問題性質易于轉化;并且,它其實包含兩個案情:流浪人員的尋釁滋事案和流浪人員救助工作。前者屬于公安機關的核心業務,后者則是協助民政部門工作,在實踐中兩者的界限不清。公安機關如要徹底處置好武瘋子問題,則必定會越界承擔救助工作,但消極處置似乎也無不可。因此,巡防大隊對此類問題的自由裁量空間很大,這也意味著其行政風險較高。

      其次,確定組織應對的機制。組織應對機制也有兩類,一類是常規處理,還有一類是增選機制。第一,常規處理。它指的是按專業警務活動流程進行處置,由巡警主導,具體又包括一般程序和簡易程序。一般程序嚴格按照接案-立案-結案流程展開,對職務活動要求高,且需要輔以大量的內勤工作以保證程序合法性。簡易程序則由巡警進行現場處置即可,無需將警務活動過程記錄在案。第二,增選機制。它是指為了避免組織的穩定性和生存受到威脅,而在組織的領導和政策制定結構中,吸納新生因素的程序。在B縣巡防大隊,增選機制主要是指在剩余事務的處置過程中,由巡防隊員主導,根據任務環境變化而采取的臨時性措施。具體而言,它又包括正式增選機制和非正式增選機制。前者指的是那些被公開吸納的臨時性措施;后者則可視為不成文規則——出于制度壓力而無法公開言明但又事實上廣泛存在的半正式行政方式。

      簡單易處置的問題往往會采取常規的簡易程序或正式增選機制進行處置。這類問題一般是重復出現的老問題,但又是細小瑣碎之事。只不過,類似小事在人們的日常生活中甚為常見,如不及時處理會制造更大的組織風險;而如果按一般程序處理,又會造成警力內耗。故而,由巡警簡單處置或由巡防隊員正式處置,反而是最為合適的。以糾紛調解為例,通過110報警平臺接警的糾紛,如不涉及重大傷害或財務糾紛,巡警一般采取簡易程序即可;而巡防隊員在處置街頭偶遇糾紛時,在巡警到達現場之前以群眾身份制止、勸解,已被B縣巡防大隊寫入規章制度中,成了正式增選機制。

      復雜難以處理的問題則會采取常規一般程序和非正式增選機制進行處置。此類問題很可能是并不常見的新問題,也可能是一般意義上的重大事件。如采用一般程序,則意味著專業化原則將貫徹其中,防止因事件處置不當而影響組織穩定。比如,上文提到的武瘋子問題,B縣巡防大隊一般只會在最低限度上滿足公安機關接處警規程要求:第一,制止肇事行為;第二,說服受害者不予追究肇事者責任(這樣就可以不予立案);第三,通知民政部門開展流浪人員救助工作。這種做法符合尋釁滋事案的處置流程,但并未積極履行協助民政部門開展救助工作的職責。因一般程序符合科層制原則,巡防大隊可以輕易規避行政風險;民政部門意見再大,也很難上告追究公安機關的責任。況且,對復雜難以處理問題的處置,一般程序反而是經濟便宜的處置方法。一旦對武瘋子采取查證身份、精神鑒定、強制醫療等措施,則需耗費大量警力,B縣巡防大隊并無足夠的警力耗費其中。

      在一般程序無法啟動的情況下,非正式增選機制就會是潛在選項。在B縣巡防大隊,打不還手、罵不還口是一條常見的制度化了的非正式增選機制,雖未寫入規章制度中,但在對巡防隊員培訓時,打不還手、罵不還口這一不成文規則被不斷強調。它是巡警現場控制權,巡防力量調配機制以及巡防隊員職業準則等技術規范的組合。如以下案例所示,巡防隊員在偶遇街頭沖突時,面臨著手段有限、力量不足、專業技能不強、準備不夠等綜合挑戰,只能采取勸阻、隔離等消極措施。一旦受到攻擊,打不還手、罵不還口就是一個普遍選擇。

      案例22012321日凌晨2時,一刑滿釋放人員因醉酒與的士司機發生糾紛,遂糾集七八個人當街毆打對方。巡防隊員發現后,立即采取勸阻、隔離等措施,并打電話請求值班民警支援。處置過程中,肇事者說巡防隊員沒有執法權,威脅再管就給你們好看,推搡踢打巡防隊員。巡防隊員打不還手、罵不還口,直到民警趕到現場控制事態。

      根據街頭事務分類處置流程,B縣巡防大隊大體上可以根據街頭環境及警察任務的變化,而選擇合適的行政策略。從自下而上的視角看,并不存在一個完美行政,基層政策執行者的技巧、態度與意向對政策成敗至關重要。歸根到底,街頭是一個充滿挑戰,極具沖突性的組織環境,街頭行政事實上處于不可退出的談判情境中。因此,街頭事務處置的第一原則并非完美行政,而是不出事風險規避。風險規避之所以能夠實現,在很大程度上依賴于臨時工。從警務活動的規律來看,專業執法活動建立在大量的非專業警務活動基礎之上。在B縣巡防大隊,巡防隊員承擔了識別、處置大量非警務活動,尤其是剩余事務的職責,為巡警開展專業執法活動提供了方便。他們在常規處置流程中承擔了輔警職能(見表2),在增選機制中已然是街頭事務處置的主體。

      基于行政調試性的視角,B縣巡防大隊街頭事務分類處置的策略選擇,是對復雜的,無法標準化與程序化的街頭工作環境的回應性措施,它主要依托于臨時工展開。首先,臨時工是一個兼職組織監視的搜尋部門。在決策理論中,問題搜尋被定義為一個由問題激發并且致力于發現解決方案的調查活動。一般而言,戰略、規劃、研發等組織內核部門才具備問題搜尋能力。然而,根據如上分析,巡防隊員因其臨時工身份,且長期司職巡邏的原因,反而成為街頭事務認知、分類,甚至于定性等職能的承擔者。在B縣巡防大隊,巡防隊員來源廣泛,且大都具有兼職行為,日常工作界面也在街頭,這使得他們對街頭環境的變化異常敏感,更容易獲得鮮活的信息,可以情境化地解釋環境風險,并對問題的可處理性作出準確判斷,這對巡防業務規劃至關重要。其次,臨時工是混合型科層組織風險規避的主要實施者。從街頭行政的調適性來看,半正式行政拓展了街頭官僚的自由裁量空間,街頭事務分類處置的變異、選擇和協調過程顯得更為順暢。尤其是在增選機制中,臨時工為街頭風險的控制提供了另一種可能。如打不還手、罵不還口之類的非正式增選機制,乃至于臨時工成為執法沖突的替罪羊,都是政府機構風險規避的極端表現。第三,臨時工還可能是改善街頭行政環境的創新因素。一旦某種即時創新行為獲得成功,就會激勵類似組織在類似情境下采取相同措施,久而久之成為一種慣例。比如,打不還手、罵不還口這條不成文規則,已經很難說清楚它源自于何時何地,它在全國各地的公安、城管等街頭行政部門都被廣為采用。然而,就B縣巡防大隊的經驗而言,它一開始只是和民警帶班制等措施一樣,是防止臨時工越權執法的消極措施。只不過,在反復使用后,B縣巡防大隊發現它是有效控制現場的創新措施,既可防止臨時工濫權實現風險規避,又可進一步改善街頭行政環境防止沖突升級,遂將之作為非正式增選機制。

      街頭事務分類處置的策略選擇,既包括被動反映復雜環境的風險規避措施,又包括主動改善環境復雜性的革新措施;既包括常規性的科層制行政,又包括臨時性治理方法。B縣巡防大隊運用這些策略選擇,較為有效地回應了街頭環境復雜性及街頭事務多樣性帶來的挑戰,使之具有一定的行政調適能力。在警務實踐中,臨時工在問題可處理性的識別,街頭事務的分類處置等方面,承擔著重要角色。尤其是在剩余事務的處置過程中,臨時工主導的半正式行政與科層制行政主導的常規程序一道,為公安機關提供了更多的策略選擇。其結果是,諸多非警務活動所制造的不可退出的談判情境及警力不足帶來的技術環境風險,被巡防大隊一一排除;公安機關因此可以更專注于專業警務活動的處置,政府機構回應街頭環境挑戰的能力得以增強。

      五、混合型科層組織的合法性建構

      行政調適性的討論主要著眼于政府機構應對技術環境挑戰的問題,較少涉及對制度環境挑戰的回應問題。然而,組織不僅受技術環境影響,還受制度環境影響。其中,制度環境的復雜性會對組織結構產生影響,那些具有不同權威、資金來源的組織,會形成更加復雜的內部結構及運行程序。在行政調適性的意義上,一套人馬、兩塊牌子的混合結構及實際運作方式,不僅是對復雜技術環境的調適,還是對復雜制度環境的回應。就B縣巡防大隊的經驗而言,縣綜治辦雖未參與組織管理,且巡防大隊事實上是公安局的輔警隊伍,但兩塊牌子并非可有可無。具體而言,巡防大隊的邊界擴展行為,援引了多重合法性資源,并因此在地方治理體系中獲得了穩定的組織地位。

      邊界擴展部門是處理組織與相關環境中的各個環節之間關系的專門部門;其工作人員享有特權,他們既代表組織與組織的部分環境打交道,又代表組織的部分環境與組織一起制定某些規則。B縣巡防大隊作為公安機關的邊界擴展部門,更有可能超越公安機關的專業限制,承擔一些非專業警務職能,成為警務系統鏈接縣域治理體系的中介。

      從2012—2013年的業務記錄來看,B縣巡防大隊主要通過兩類邊界擴展行為來獲得組織地位。一是將群眾救助納入常規工作,從而在公安局內部獲得專門處置非專業警務活動的職權。在傳統警務模式中,公安局主要通過基層派出所來承擔必要的非專業警務活動,且這類活動基本上是通過群眾求援、公安機關被動救助來實現的。在B縣,老人、小孩走失,醉酒者倒地不起,武瘋子肇事,急病患者緊急求助等情況甚為常見。B縣巡防大隊成立后,將群眾救助納入工作職責,主動救助群眾成為其主要業務!秲葎展芾砜荚u實施細則》規定,巡防隊員好人好事得到良好社會反映予以加分(送錦旗60分,寫感謝信30分)。從2012年開始,B縣巡防大隊還將護校安園納入常規工作,巡防隊員每天晚上都會開警車護送上完晚自習的中學生回家。

      二是通過社會面管控,參與糾紛處置、維穩安保工作,在縣域治理體系中獲得了難以替代的地位。最近幾年,B縣在交通事故、醫療糾紛等領域出現了逢死必鬧現象,征地拆遷沖突等因素導致的群體性事件也急劇增加,維穩形勢不容樂觀。B縣巡防大隊的成立可謂正當其時,很自然地成為縣域維穩體系的重要力量。比如,每周一是集體上訪的重要時間節點,巡防大隊派大量警力在信訪局開展維穩安保工作也成了常規。據統計,為處置醫鬧、堵路、封堵政府機關等群體性事件,巡防大隊2012—2013年共出警30次,每次出警少則十幾人,多則四五十人。

      B縣巡防大隊的邊界擴展行為,延續了兩個制度傳統。第一,它延續了群防群治專業化傳統。B縣巡防大隊的法人單位是縣綜治辦,仍然沿用了群防群治的話語。這不僅方便了B縣巡防大隊以群防群治費的名義籌措資金,獲取行政資源,更重要的是,群防群治為其邊界擴展行為提供了合法性論證。例如案例2中,巡防隊員采取勸阻、阻隔等措施制止街頭沖突,雖受到當事人質疑,但巡防大隊自上而下并不認為這種做法有何不可。如一位巡防中隊長所言,碰到問題我們有義務制止勸解,就好比是熱心群眾,并不算越權執法,而B縣巡防大隊開展大量的群眾救助活動,更是在積極主動援引群防群治傳統。

      與群防群治話語密切相關的是綜合治理實踐。B縣巡防大隊是在加強社會治安綜合治理的名義下建立并積極開展邊界擴展行為的。在綜合治理的視閾下,B縣巡防大隊有充分理由參與地方政府中心工作。一些重要的縣域治理任務,如維穩處突、重大活動安全保障、街面整治,都需要耗費較多的人力、物力,且工作性質都介于專業警務與非警務活動之間。由于巡防大隊是萬金油,用起來方便,人多、又好調動,而且作為地方政府的嫡系部隊有足夠的編外人員,再加上其在服務民生方面的突出表現,B縣巡防大隊直接嵌入到縣域綜治、維穩工作體系中,成為最重要的行政輔助力量。

      第二,它延續和深化了警務改革傳統。20世紀90年代以來,第四次警務改革理念和實踐在我國公安系統獲得了廣泛共識。它既與群眾路線話語相結合,與人民公安為人民的政法傳統密切相關,也與主動提前警務有利于提高警務效率的新警務觀密切相關。B縣巡防大隊承擔了大量非專業警務活動,這一邊界擴展行為可謂是第四次警務改革邏輯的生動體現,不僅減輕了公安局派出所和其他專業大隊的壓力,還拓展了警務活動的內涵。從主動提前警務來看,巡防大隊積極主動處置了一些服務民生”“社會面管控類的非專業警務活動,對專業警務的開展具有積極作用。比如,多數涉校案件的案情不重,涉案者多是未成年人,專業警務難以有效制裁。護校安園舉措可以說是巡防大隊延續群防群治話語,服務群眾的具體表現,但也的確降低了涉校案件發案率。再如,武瘋子既是無援狀態的群眾,又是潛在的肇事者。巡防大隊救助武瘋子,在服務群眾的同時有效預防了潛在案件的發生。如果說在警務改革之初,非警務活動大量增加制造了B縣公安機關的組織危機的話,那么,B縣巡防大隊建立后,則通過有效處置非警務活動而在一定程度上化解了組織危機;谶@一考慮,B縣公安局竭盡全力維護巡防大隊的穩定運轉。B縣巡防大隊面臨資金困難時,公安局不惜賦予其辦案權,足額配備警力,主要領導還公開鼓勵說:縣局黨委就是巡防大隊的堅強后盾。堅持兩條腿走路,既要爭取縣委、縣政府及縣財政局的預算支持,也要開源節流,合法大膽創收。

      在相關議題設置中,臨時工對政府機構合法性的侵蝕屢被提及。就B縣巡防大隊的實證經驗而言,政府機構面臨的技術風險與合法性危機密不可分、相互轉化。B縣巡防大隊的邊界擴展行為,看似與專業警務活動有一定差距,但它恰恰適應了復雜制度環境,在維護公安機關科層制內核的同時,還援引了群防群治、改革話語等其他制度資源。在改革已經成為社會慣性的情景下,B縣巡防大隊作為群防群治專業化與警務改革實踐相結合的產物,反而在科層組織內部獲得了高度合法性?梢,B縣巡防大隊在科層組織體系內獲得了穩定地位,不僅是因為它在一定程度上回應了街頭環境復雜性及街頭事務多樣性的挑戰,還因為它在回應警務改革和社會治理轉型帶來的制度風險上,具有難以替代的作用。

      行政調適性包括價值觀的獲取。并且,政治支持是彈性化政府運作的重要條件,而所謂的價值觀獲取及政治支持,都屬于制度化的一部分。概言之,臨時工與正式人員并存共生所塑造的一套人馬、兩塊牌子的組織形態,反映了復雜制度環境,符合特定的制度儀式。一方面,一套人馬保持了純粹科層制這一制度儀式,是科層組織體系的有機構成部分。從B縣巡防大隊的經驗來看,無論是警務革命還是群防群治專業化,都體現了科層制行政的邏輯,如人員專職化、職責固定化、程序規范化等。另一方面,兩塊牌子又滿足了復雜制度化環境的實際需要。在B縣巡防大隊成立發展過程中起到關鍵作用的群眾安全感測評、群防群治、綜合治理等措施,客觀上回應了政府機構為人民服務的宗旨。此外,臨時工現象在中國科層組織中歷久彌堅,且與新中國的國家性質一脈相承,具有深厚的合法性基礎。換言之,臨時工廣泛存在,并不僅僅是政府機構風險規避的權宜之計,還是中國科層組織制度儀式的產物。

      六、結論與討論

      盡管臨時工加重了機構臃腫、人浮于事等官僚;在極端情況下,還因其濫用職權危及政府公信力。但是,對B縣巡防大隊的實證研究表明,一套人馬、兩塊牌子混合型科層組織結構及其實際運作方式,在一定程度上避免了臨時工濫權現象,并使得政府機構在回應復雜技術和制度環境風險中具備了某種調適能力。混合型科層組織的行政調適性與編制硬約束、財政軟約束等制度性因素一道,塑造了臨時工這個制度化了的行政現象。

      自20世紀80年代以來,彈性化政府成為西方政府改革的方向之一,其主要做法是通過建立具有可選擇性的組織內部結構、彈性化的人事管理制度,以及臨時性治理方法等措施,增強政府機構的調適性。這一改革方向也在近年來中國行政體制改革中有所體現。在某種程度上,諸如一套人馬、兩塊牌子這樣的具有選擇性特征的組織內部結構,以及臨時工所代表的彈性化人事管理制度及臨時性治理方法,并非科層組織異類,符合人們對政府未來的治理模式的預期。B縣巡防大隊的組織分析說明,臨時工勾連了政府間上下級關系的彈性化結構以及政府機構因應環境變化而采取的策略選擇,可謂是中國科層組織行政調適性的組織基礎之一。

      具體而言,混合型科層組織的行政調適性主要源自于三個組織機制。首先,在科層制內核與組織環境之間建立緩沖區和保護帶。通過建立一套人馬、兩塊牌子混合型科層組織結構,政府機構的組織內部結構具有選擇性。政府機構在回應改革風險及外部環境復雜性的過程中,可以在正式結構及實際運作方式之間轉換,從而保證政府職能的正常履行。其次,建立了一套有效的混合型科層組織行為的策略選擇機制。在科層制行政主導之外,臨時工承擔的半正式行政職能為處理復雜且難以處置的街頭事務提供了增選機制,為政府機構實現風險規避及改善街頭行政環境提供了策略選擇。再次, 通過合法性建構,在地方治理體系中獲得穩定的組織地位。概言之,混合型科層組織為政府機構援引了多重制度資源,使之符合某種制度儀式,增強了對復雜制度環境的適應能力。據此,臨時工現象之所以長期、穩定存在,既非政府有意推諉的結果,亦非單純的編制硬約束和財政軟約束相結合的政策產物,而是政府機構行政調適性的制度化結果。那些組織機制健全的混合型科層組織,不僅有能力克服臨時工可能帶來的組織風險,還可以發揮臨時工的環境親和力,更為有效地應對環境復雜性帶來的挑戰。

      遵循個案中的概括的研究路徑,本文是在一個縣巡防大隊的個案經驗基礎上討論混合型科層組織運作機制的。然而,出于走出個案的抱負,本文嘗試就臨時工現象與行政調適性之關系做拓展性的討論。

      在現實中,盡管質疑從未消失,臨時工現象卻隨著社會批判及政府改革而越來越普遍。除了政府職能擴張、編制硬約束、財政軟約束等現實原因,政府機構在規范管理使用臨時工過程中形成了較為有效的組織機制,恐怕是一個不可忽視的因素。當然,本文所述的一套人馬、兩塊牌子混合型科層組織,是否具有普遍解釋性,卻需要審慎對待。大體而言,政府機構中的臨時工主要以兩種形式存在:一是零散地分布在非核心部門中,主要從事后勤等輔助行政工作;二是成建制地存在于街頭行政部門中,主要從事行政執法輔助工作。一套人馬、兩塊牌子的組織機制,可能適用于大量使用臨時工的街頭行政部門,卻未必適合于零散使用臨時工的政府部門。并且,不同政府機構因專業化程度不同、部門地位有差異、行政資源分配不均等原因,一套人馬、兩塊牌子的組織機制對臨時工的吸納效果也會有所差異。比如,城管部門也采取了一套人馬、兩塊牌子的組織機制來管理使用協管員,但與公安機關相比,城管執法沖突在近些年持續不斷,主導了中國城市暴力興起的大事件。此外,從行政調適性的視角來看,環境復雜性所帶來的挑戰不同,也會影響臨時工現象的嚴重程度。從B縣巡防大隊的運作經驗來看,臨時工對政府機構制造的潛在風險并未消失,如巡防隊員輕微違紀現象甚為普遍。巡防隊員越權執法、粗暴執法的濫權現象之所以較少發生,除了一套人馬、兩塊牌子的組織機制提高了行政調適能力外,還可能是因為相較于大城市,縣城街頭的環境復雜性帶來的挑戰本來就比較低。

      對混合型科層組織運作機制的討論,對于理解中國科層組織的行政調適性也具有一定的啟發意義。近年來,有關中國體制(政治系統)何以保持持續、穩定的討論甚多。除了聚焦于如黨-國體制這樣的宏觀因素,越來越多研究試圖從政府內部運作機制中尋找調適性因素。但是,這些討論基本上局限于組織內部結構機制的視閾范圍內,環境復雜性僅僅被視作一個背景因素。并且,中國體制的調適性往往被視作由一些既存的、精妙的正式制度設置所致。本文的啟示在于,對于任何政府機構而言,環境復雜性是可被識別的,并會直接影響其組織行為。政府機構的行政調適性并不僅僅源自于正式制度這些存量,還取決于有效吸納諸如臨時工這樣的非正式制度。換言之,對政府間上下級關系的彈性和政府行為的靈活性而言,臨時工其實是一個潛在的關鍵變量。政府機構的行政調適性并非由彈性化的組織內部結構單方面決定,還取決于政府機構面對不同的行政環境(包括技術與制度環境)、不同的組織任務時,是否有足夠策略選擇。這些策略選擇,并不僅僅是對既存制度的運用,還包括對一些成文或不成文規則的制度創新。

  • 責任編輯:whj
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152期曾道人