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  • 林輝煌丨“市民權”與中國土地制度——解讀《大國之基》
  •  2019-12-08 19:06:38   作者:林輝煌   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 社長說

    此前,社長推送過耿羽丨拆遷“宮心計”,探討了征地拆遷過程中的復雜博弈,猶如“宮斗劇”和“諜戰片”。那么,征地拆遷的博弈背后隱藏著什么樣的土地制度呢?如何正確理解中國土地制度與“城市化”、“市民權”的內在關聯?剛好,武漢大學社會學院賀雪峰教授的專著《大國之基》出版了,而土地制度正是該書重點討論的內容之一。于是,社長邀請到林輝煌博士,為我們講講《大國之基》中的土地問題。歡迎社員們踴躍投稿或留言參與討論!

     
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    《大國之基》與土地制度
    賀雪峰教授的新書《大國之基》終于出版了。這本書延續了作者近年來有關三農問題的探討,進一步用經驗和邏輯打破經常被掩藏在道德情緒之下的村治邏輯。如作者說言,“沒有分析就沒有政策,尤其是當前中國地域廣大,不同地區發展十分不平衡,如果沒有對發展戰略的深入分析,我們就可能在制定政策中犯低水平的錯誤”(第3頁);而要獲得對三農問題的深入分析,只有依靠飽滿的經驗調查和不帶情緒的機制分析。通篇看來,作者確實很好地實現了這兩個目標,從而使這本新著具有極強的可讀性和教義性。
    全書除了導論之外,由“社會結構篇”“鄉村建設篇”“土地制度篇”“鄉村治理篇”“組織再造篇”共五部分構成,幾乎完整含括了農村問題的所有核心領域。這五部分都有很多新的發現,受篇幅限制,本文將重點談談“土地制度篇”給筆者帶來的啟發。與《地權的邏輯》系列著作相比,本書對于土地制度的討論主要集中在農村建設用地領域,包括宅基地、增減掛鉤、征地沖突、地權意識等。這些篇章具有濃厚的論辯色彩和經驗機理,使我們更深刻地理解:土地制度的常識并不是那么容易就能夠被發現的!
    在我看來,《大國之基》對于土地制度的論述,其基本目標在于還原兩個土地制度常識:一是不給政府分享土地增值收益的制度不利于城市化的良性發展,尤其是對于發展中國家來說更是如此;二是不顧及非城郊農民利益的土地制度將造成社會的動蕩甚至分裂。這兩種常識判斷,歸根結底是為了維護最廣大農民的利益。
    有趣的是,同樣是“維護農民的利益”,主流的學者卻得出了完全不同的判斷,這些判斷可以統轄于近年來越來越流行的“市民權”理論下,或者稱為“以農民為主體的城市化”理論。“市民權”理論主張,中國的城市化應當是農民的城市化,是農民進城務工經商,在城市獲得穩定的就業收入并在城市完成勞動力再生產的城市化。
    圍繞著“市民權”的理論,主流學界對土地制度的安排提出了三種不同的主張。第一種主張集中關注正在遭遇征地拆遷或者即將遭遇征地拆遷的農民,認為所有土地增值收益都應當由這部分農民獨享;而當前的土地制度實踐顯然沒能使這些農民獲得完全市場化的收益,從而阻礙了他們的市民化進程。第二種主張認為即使是非城郊農民也應當享受城市化的好處,但是他們必須拿自己的宅基地和耕地來置換“市民權”的待遇。第三種主張也關注非城郊農民的“市民權”,認為土地增值應當為全民共享,并且無需非城郊農民以自己的土地來交換,當然,政府不應當在其中有所染指。

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    “市民權”的三種方案
    上述三種“市民權”理論雖然各不相同,但是有一個判斷卻是相同的:政府不應當分享土地增值的利益,否則將影響“市民化”的進程。這一判斷是錯誤的,而且對于國家發展來說也是極為有害的。
    政府分享土地增值收益,可以有兩種理解:1、政府利用一部分的土地增值收益,集中力量辦大事,為城市化提供相應的基礎設施,也就是所謂的土地財政;2、政府將一部分的土地增值收益化公為私,據為己有。在現實生活中,這兩種情況顯然都存在,但是學者們往往以政府可能腐敗為由來反對土地財政,而完全忽略了喪失土地財政對于城市化的消極影響。對于后發展的地區,如果沒有土地財政,城市化所需的基礎設施建設就很難完成,而沒有基礎設施的城市化顯然不值得我們期待。
    實際上,城市基礎設施的建設成本,或者落在政府或者落在市場的頭上。顯然,搞基礎設施是不容易賺錢的,市場主體往往不會積極介入,除非它能夠從土地增值收益中獲得更大的好處。政府是不允許賺錢的,因此一般認為搞基礎設施就是它的責任,如果它不能將土地增值收益中的一部分轉化為基礎設施的成本,那么就只能挪用納稅人的錢,而這些錢原本可以用來滿足其他更多的公共需求。
    事實上,多數地方政府的財政收入經常都捉襟見肘,根本不夠用來搞基礎設施建設。那么,政府分享一部分土地增值收益用以搞基礎設施建設有何不可呢?當然,政府也可能貪污,但是對這些越軌行為,可以約束它、制裁它,但是沒有理由因此而將政府能力削弱,否則我們就犯了近年來頗為流行的“因噎廢食困境”。
    因此,不允許政府分享一部分的土地增值收益用來進行基礎設施建設,意味著中國的城市化要么陷于拉美式的貧民窟,要么被迫采取極高成本的城市化方案(政府買單的“市場化”?),而這兩者對于一個發展中國家顯然是極為不利的。
    虛談“市民權”,不僅于國家發展不利,而且直接損害了農民的切身利益,而不像主流學者所宣稱的那樣“以農民為主體”。

    按照第一種方案,將土地增值收益都交給城郊農民,這對于非城郊農民顯然是不公平的。因為土地的增值與其所處的地理位置、與整個國家和社會的投資緊密相關,而與城郊農民的個體因素無關,因此城郊農民無論在法理上還是在道義上都沒有理由獨享這些增值收益。另外,中國的土地制度屬于公有制(包括國家所有和集體所有),因此土地的增值本質上是一項公有財產而不是私有財產。由城郊農民獨享土地增值收益,最終只會培育出一個食利階層,從而造成嚴重的社會分化。
    按照第二種方案,非城郊農民拿自己的土地置換“市民權”,其結果是強化了農民的生活成本和生活風險。中國城市化之所以比較穩定,其奧秘在于有中國特色的城鄉二元結構,在這種結構下,形成了以代際分工為基礎的半工半農模式,老年人在農村種田完成家庭和勞動力的再生產,年輕人則外出務工為個體家庭的城市化累積資源。這兩筆收入結合起來,可以為農民提供一種有尊嚴的生活和一種可期待的城市化前景。
    一旦農民沒準備好之前就喪失了農村土地,而只能一家老小蝸居在陌生的城市、冒著極大的失業風險戰戰兢兢地活著;老人在城里就不了業,也無法通過種田彌補家用;年輕人也只能到沿海城市繼續打工養家糊口,他們的家庭依然是不完整的,而且生活壓力更大。一旦經濟不景氣,大批農民工失業又無法回到農村種田,恐怕社會就不會那么穩定了;除非國家能夠把所有農民都養起來,但是正如賀雪峰教授所講的,如果國家為所有進城人口都提供體面的城市生活,則中國低勞動力成本和低地價所綜合形成的中國經濟國際競爭力優勢就不復存在,中國就可能陷入中等收入陷阱。
    從這個意義上講,第三種方案是相對合理的,即農民不需要拿自己的土地置換“市民權”就可以分享城郊土地的增值收益,但是這種觀點非常不主流。而且因為反對政府分享部分的土地增值收益,城市化所需的基礎設施成為一個難解的問題,最終也會影響到農民的切身利益。

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    回歸“市民權”的本質
    如此看來,虛談“市民權”誤國誤民其實是非常容易理解的一個問題,但為何很多人看不清楚呢?原因主要有以下幾種:
    首先是迷信權利的神話,以為中國所有的問題都是因為人民沒有權利造成的,因此只有通過不斷地賦權才能夠走出困境。這種權利的神話甚至成為一種不可辯駁的道德話語,籠罩整個學術界和政策界。于是,土地要確權,要逐漸私權化;農民要賦權,要給予“市民權”。他們總是問:給農民更多的權利難道有害嗎?而不問:給農民更多的權利難道有利嗎?到底農民需要什么樣的權利?實際上,關于權利還有兩個基本常識:一是“反公地悲劇”,二是“權利有成本”。
    其次是迷信市場的神話,以為中國所有的問題只要放到市場里面就可以得到完美的解決。因此,土地問題應該交給市場,土地增值收益也應該通過市場來實現配置。然而市場并不是萬能的,它解決不了多數的公共品供給問題。正如賀雪峰教授指出的,在土地問題的爭論中,最離奇的要數增減掛鉤政策,主流學者經常把從農村置換出來的城市建設用地指標價格視為土地市場運作的結果,殊不知土地本身的位置根本無法挪動置換,所謂的指標價格僅僅是國家政策使然(第196-212頁)。而“市民權”更是一種公共品,在發展中國家尤其顯得稀缺,它是綜合國力的一種權利形態,而不是市場運作的結果。
    最后是對政府的不信任,以為政府存在的唯一目的就是做壞事。如果說這幾年中國混亂的學術界有某些共識的話,那就是在搞臭政府名聲這件事情上面同心同德。實際上這些學者沒有搞清楚三個層面的問題:一是少數政府官員做壞事;二是多數政府官員做壞事;三是政府的存在就是壞事。在現實生活中,到底哪一個才是主要問題呢?恐怕很多學者不調研不思考就已經有結論了吧。
    那么,是不是不可以談“市民權”了?并非如此。實際上,“市民權”是國家綜合實力的權利形態,“市民權”的實現程度往往與國家綜合實力(當然也包括國家權力和國家權威)成正比。一旦試圖超越國家發展水平甚至脫離國家語境來強調“市民權”,就是一種虛談,不僅誤國,而且誤民。

    因此,我們應當回到常識中來,重新審視我們國家在土地制度安排上的適應性與合理性。它一方面給了國家發展足夠的回旋空間,以一個較低的成本和較低的風險來推進城市化的進程;另一方面它較好地統籌了城郊農民和非城郊農民的利益配置(當然,還可以做得更好),后者可以通過城鄉之間的代際分工最大程度地稀釋市場的風險和生活的壓力。
    基于不同的機遇和能力,農民的市民化是一個循序漸進的過程;而隨著國家綜合實力的提升,農民市民化的深度和廣度都會逐漸擴大。但是在這個過程中,我們應該多做客觀的研究,少做無謂的虛談。我想這也許正是賀雪峰教授的新書《大國之基》所要提醒我們的。
  • 責任編輯:sn
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