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  • 農村準公共產品供給制度有待完善
  •  2019-12-05 19:07:41   作者:劉強   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 農村準公共產品供給制度有待完善

    農村公共產品供給制度,是關乎鄉村振興的根本性制度,因為農村公共產品是農民生產生活的基礎,農村公共產品供給制度的重要性顯而易見。對公共產品供給制度有所研究的同志都知道,公共產品可以分為兩大類,即純公共產品和準公共產品。這兩類公共產品,雖只有一字之差,但其性質和供給制度卻顯著不同,不可籠統而談甚至混為一談。對于“純公共產品”,應由公共財政承擔供給成本,這方面的認識是高度一致的,不存在什么異議;但是對于“準公共產品”,則存在一些模糊甚至錯誤的認識,這不利于完善農村準公共產品供給制度。近年來筆者深感,亟需厘清農村準公共產品供給體制機制,以有益于改善農民生產生活條件,推進實施鄉村振興戰略。

    一、準公共產品的供給主體是受益群體而不是政府

    所謂公共產品,通俗地說,就是公眾共同享用的產品。公共產品應由公共財政承擔,這也是常識。但是,怎么又有了一個“準公共產品”的概念呢?這恰恰是因為準公共產品不同于一般意義上的公共產品,而具有特殊的屬性。這里,我們就以居民集中居住區的公共產品來分析。

    大家知道,在某個居民集中居住區,必然需要一定的公共設施,比如街巷道路、綠化美化設施、燈光照明設施,等等。正是這些必要的公共設施,使居住、生活在這里的家家戶戶共同形成了一個群居區域。如果某個集中居住區缺乏這樣的公共設施,居民的生活必然受到較大影響。那么,在這樣的居民集中居住區,其公共產品的供給主體是誰?是當地政府還是區域居民?

    人民政府是人民公共事業的管理服務機構,換言之,是公共設施、公共服務的供給機構。但是,人民政府并不是萬能政府、包打一切,而是有其責任清單和責任邊界的。另一方面,有些不該由政府承擔的事情,如果也交給政府承擔,政府是管不了、管不好的。剛才討論的居民集中居住區的公共產品供給恰恰就是典型的例子。我們從城鄉對比的角度來作進一步分析。

    先看城鎮居民集中居住區。在計劃經濟時代,某個機關或某個單位,除了建有辦公用房,一般也會配套建設居住用房,供本部門、本單位的職工居住使用。那個時期,城鎮居民集中居住區的公共設施一般是由居民所在單位統一解決的。這里需要注意兩點,一是,是由所在單位負責解決的,不是由當地政府直接承擔的;二是,集中居住區的公共設施一般是作為職工福利,由居住在這個區域的職工共同享用。進入市場經濟時代以后,特別是隨著機關住房制度深化改革,商品房小區如雨后春筍般涌現,至今已經成為居住小區的絕對主流。那么,商品房小區的公共產品是通過什么機制、什么制度解決的呢?購買過商品房、居住在商品房小區的同志對此一定有切身的體會。商品房小區的公共設施,是由開發商承建的;待小區樓盤銷售之后,這部分建設成本則轉由眾多的購房者分擔;而小區日常運維的公共設施,如綠化、照明等,所需費用則是通過住戶繳納物業費的方式解決的?偠灾,商品房小區的公共設施、公共服務,是通過物業管理制度解決的,而物業管理制度的核心內容,是受益者付費制度。

    再看農村居民集中居住區。在人民公社時期,村社集體通過預留公積金公益金,用于村社公共產品供給。在農村稅費改革前,村(組)集體通過提取“三項提留”、使用“兩工”,用于解決該集體的公共產品供給。農村稅費改革后,“三項提留”和“兩工”改革為“一事一議籌資籌勞”制度,變固定繳納方式為民主協商方式。農村稅費改革,一方面大大減輕了農民負擔,另一方面使農村集中居住區失去了可靠的公共產品供給來源。

    從以上分析可見,居民集中居住區的公共產品,在性質上不屬于純公共產品,在責任上不應由政府直接承擔,而應由受益群體承擔供給成本,受益群體是供給主體。在市場經濟環境下,應遵循“受益者付費”原則,通過適當的方式在受益群體范圍內籌集準公共產品的供給成本。

    二、對農村準公共產品供給制度的認識亟待厘清

    上文分析表明,從原理上講,農村準公共產品的供給成本應由該集中居住區的住戶共同承擔。當然,如果該集中居住區的農民集體有集體收入,可以沖抵應由一家一戶分擔的公共產品供給費用。但是,不應把準公共產品的供給責任無依無據地推卸給當地人民政府,人民政府并非準公共產品的供給主體。這三個方面,就是農村準公共產品供給制度的科學邏輯,或者說,是基本的理論邏輯。那么,現實中的認識和實踐是怎么樣呢?筆者感到,這方面的認識和實踐是五花八門的,有的已經遠遠背離了基本理論的原則。這里列舉三個方面。

    一是,一些地方減輕農民負擔越過了底線。大家印象深刻,在農村稅費改革前,農民負擔沉重,農民承擔了過多應由政府和集體承擔的公共費用。進行農村稅費改革是完全必要的,時機也是恰當的。但是,一些專家、一些基層干部沒有正確理解農村稅費改革的政策精神,甚至把經念歪了。農村稅費改革的指導思想是,堅決取消不應由農民承擔的稅費負擔;對于農民應承擔的那部分費用和勞務(即“三提兩工”,用于村級集體公益事業),按照村民自治的民主原則進行改革,探索實行一事一議籌資籌勞制度。實行“一事一議”制度,是為了完善制度,而不是為了取消負擔,因為居民對集體應承擔一定的公共產品費用,這是必要的、合理的。減輕農民負擔,不能把農民應承擔的費用也減掉,這是個底線。但是基層一些同志沒能正確理解這項改革的精神,誤以為實行“一事一議”的最終目的是取消負擔。在這樣的認識下,實踐中也出現了偏差,基層一些干部群眾對籌資籌勞沒有積極性,甚至認為將來農民可以不籌了,應由政府承擔農村所有公共產品的供給責任。這是缺乏理論依據的,是錯誤的認識。

    二是,個別同志存在“還債”等不正確的認識;鶎佑械耐菊J為,廣大農民群眾為建立新中國付出了巨大犧牲,為建設新中國做出了巨大貢獻;現在國家的經濟發展了,應當向農民“償還”,因此農村的公共產品不要再由農民承擔成本了。筆者認為,這種認識不符合唯物史觀,是不正確的認識,這樣的認識是有害的。大家知道,在新民主主義革命階段,摧毀蔣介石集團的反動統治,建立人民當家作主的新中國,是中國人民的共同意志,中國共產黨領導人民取得了勝利。為取得這一勝利,中華兒女付出了巨大犧牲;新中國成立后,廣大人民當家作主,是新民主主義革命的受益者。在探索建設社會主義的征程中,國家實行優先發展重工業戰略,把農業作為工業積累的重要來源,廣大農民為工業化、城鎮化作出了巨大貢獻。黨和政府采取這樣的經濟社會發展戰略,符合國家的整體利益,符合全體人民的整體利益。全體人民包括廣大農民,是國家發展戰略的參與者,同時也是最終受益者。因此,“還債”說是不恰當的,甚至是錯誤的。

    三是,一些同志因存在畏難情緒而想“撂挑子”;鶎佑械耐菊J為,過去集體向農民征集“三提兩工”就不容易,征集成本高,遇到釘子戶很難辦;現在一事一議籌資籌勞,農民的認識程度不一,加上青壯年勞力大多數都外出打工了,這個辦法實施起來更是費力不討好。他們認為,既然事情難辦、效果不好,不如就干脆不籌了;交給政府辦得了,能辦多少是多少。這是實踐中的一種畏難情緒。應該說,農村的事情,方方面面,沒有哪幾件是好辦的;如果遇到困難就退卻,恐怕沒有哪件事情能辦成。最為重要的,還是要明確該不該辦,如果該辦而不好辦,那應該把精力用在完善辦法上,而不能畏難而退“撂挑子”。

    三、積極探索依據宅基地繳納費用的物業管理制度

    既然準公共產品籌集供給成本是必要的,而村民一事一議籌資籌勞實踐效果不好,那該如何完善農村準公共產品供給制度呢?筆者深感,城鎮居民小區的物業管理制度頗值得借鑒和推廣。

    《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(20176月發布)指出:改進社區物業服務管理。有條件的地方應規范農村社區物業管理,研究制定物業管理費管理辦法;探索在農村社區選聘物業服務企業,提供社區物業服務。從這一意見看,在農村探索推行物業費制度是一個重要方向。鑒于上文分析,初步考慮,可以探索按照宅基地面積收取物業費的辦法。物業費的收取標準,根據村級公益事業需要和農戶經濟承受能力合理確定。比如,100平方米的宅基地,如果每平方米每月收取1元(大致為城市物業費標準的一半),則每戶每年的應繳物業費為1200元;如果財政按照1:1給予補助,則相當于每戶每年實際籌繳物業費2400元,與城市社區的物業費水平大致持平。當然,具體的物業費標準可以再做深入研究,科學合理地確定。

    另外需要明確的是,農村準公共產品供給既包括設施設備費用,也包括對這些設施設備的管護費用。近期,發改委、財政部印發了《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》,筆者認為具有重要的指導意義;其不足之處是,沒有明確區分農村純公共產品和準公共產品的供給責任。

    按照本文分析,農村集中居住區公共產品屬于準公共產品,其供給主體是受益群體?蓞⒄瘴飿I管理辦法,依據農戶宅基地面積,適當收取物業費用,用于解決該集中居住區準公共產品的供給問題,包括提供必要的設施設備,和對這些設施設備進行必要的管護。

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