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    “條塊互嵌”和基層治理法治化

    ——縣域治理創新的角度

    夏柱智

    (武漢大學,湖北  武漢 430072

    摘 要:縣域治理創新是基層治理法治化的重要保障;谌A北某縣盜采治理過程發現,基層治理困境的重要表現之一是法治不彰,其主要原因是縣域政權的條塊分割導致執法碎片化、執法效率低下。通過縣域體制變革,使數量巨大的、分散在各個部門的執法權力能夠整合起來形成“條塊互嵌”的行政權力網絡是關鍵。它包括聯合執法、建立三協同綜合執法鏈及權力清單制度三方面的內容。成功推進這一縣域治理創新需遵循五方面的邏輯和條件:黨建引領是基本動力、法治思維是基本特征、有效治理是基本目標、賦權街鄉是基本路徑、漸進改革是基本策略。這啟發地方通過縣域治理的整體性變革來推動基層治理的法治化,形成基層行政權力網絡。

    關鍵詞:條塊互嵌;條塊關系;基層治理;法治化;縣域治理創新  

    黨的十九大報告提出,堅持農業農村優先發展,實施鄉村振興戰略,鄉村治理有效是其核心內容。一直以來,關注基層治理的研究者始終均十分關注基層治理困境及其破解之道,提出了應當借鑒各類各類基層治理創新經驗[1-4]。在依法治國背景下,多年來的基層治理法治化困境凸顯出來,成為基層治理體系和基層治理能力現代化的重難點[5]。結合實地調查資料,本文以華北B縣成功治理盜采的經驗為例[①],研究基層行政執法困境的經驗及邏輯,形成推進基層治理法治化的縣域治理創新框架 

    一、研究問題和研究框架

    基層治理法治化指的是以法律為標志的現代治理規則體系深入基層,形成基層的規則之治。對基層治理中法律下鄉實踐,幾代學者持續關注。費孝通先生早在《鄉土中國》中就曾指出在社會結構和思想觀念沒有發生相應變化之前,就簡單地把現代的司法制度推行下鄉,其結果是法治秩序的好處未得,而破壞法治秩序的弊病卻已發生了[6]p.58。十多年前,法學家蘇力對盛行的法律制度的現代化進行了深刻的反思,提出應該尊重本土資源、打破文化區隔來尋求國家制定法和民間法的相互妥協和合作[7]p.61。蘇力敏銳地發現了現代法律知識體系和鄉土社會之間的緊張對立及由此帶來的混亂。后來的朱曉陽提出了語言混亂來概括這種緊張狀態,指出現代法律規范體系和鄉村地方性規范的結構性緊張[8]。之后很多法律社會學的研究都在蘇力和朱曉陽等學者研究提供的研究框架上進行,為鄉村法治實踐開辟了新視角。

    董磊明等學者在2008年對蘇力的這個命題進行了反思,認為當今農村社會已和鄉土社會這個理想類型有很大不同,已經陷入了一定程度的失序狀態,是一種結構混亂,即種種因素導致村莊共同體趨于瓦解,鄉村社會面臨著社會解組;通過對鄉村社會中法律實踐的解讀,他提出鄉村社會有迎法下鄉的需求[9]。不過董磊明等學者所言僅限于提出鄉村社會有迎法下鄉的內在需求,尚未涉及地方政府行政管理體制中的內在矛盾所包含的阻礙鄉村法律實踐的因素。這正是本文問題意識的來源。

    近年來,在國家治理體系現代化背景下,國家要求基層治理走向法治化,依法治理成為主要方向;鶎又卫憩F代化的重要標志和前提條件是一套有效治理公共事務的、以正式法律法規為核心的制度規則體系的建立;鶎右獙崿F有效治理,固然需要多種治理模式構成的多元共治體系,但以國家強制力為后盾的“法治”是基層有效治理最根本的制度保障。然而基層治理的法治實踐卻屢遇困境,行政執法部門不作為、亂作為等現象普遍存在,影響了法律下鄉的效果和人們對法律秩序的信任。這造成一些治理問題長期得不到解決,基層治理失去正義。尤其是在利益密集的大城市城鄉結合部,在利益驅動下,各類違法違章行為普遍,影響了基層社會秩序。這說明,基層治理法治化任重道遠,不僅需要與之相配套的鄉村社會性質發生改變以使其內生出對法律秩序的需求,而且需要國家持續地推進基層治理相關體制機制的改革。

    基于對華北B縣的經驗研究,本文嘗試從條塊關系的角度切入,解釋基層治理法治化的結構性困境。這里條塊關系指的是不同層級的政府組織在條條’”塊塊基礎上建立的相互作用、相互影響的關系[10]。法治秩序不僅依賴于法律的建立和完善,而且依賴有效的法治實踐方式,而這屬于鄉村治理研究的范疇,具體包括法律條款在具體時空條件下的解釋和適用,法律實踐所依賴的基層治理模式、機制和相關政策等。本文主要假設是:基層行政部門的執法體制機制運轉不暢主要源于條塊關系未能理順,重建以法治為基礎的基層治理秩序迫切要求條塊關系的變革。

    為了有利于探討這個問題,本文采用了縣域治理的分析框架。其優勢在于擴大了基層治理研究傳統的鄉域單位,把基層治理變革放在整個縣鄉關系的整體中考察,從而有利于把縣域黨政體制納入分析框架,避免局限于鄉域的弊端[②]。在我國基層治理體系中,鄉鎮政權是國家政權末梢,鄉鎮以下的村實行村民自治,形成鄉政村治構架。但在鄉村振興戰略實施和基層治理現代化的背景下,國家越來越直接介入基層治理以實現治理目標,對基層治理秩序的分析應當適時擴大到對整個縣域的分析。相對于鄉鎮,縣級政權擁有完整的黨政建制,是我國基層政權建設的直接領導者[③]。在國家治理體系和國家治理能力現代化的背景下,縣級政權被賦予重大責任,是推動基層治理體系變革的能動者,越來越替代鄉鎮成為國家和基層社會、基層農民關系的接點[11]。

    二、縣域治理的問題:法治不彰

    稅費改革之后,原本存在的基層治理困境并沒有得到根本的解決,反而以另一種方式表現出來。這反映了我國基層治理體系運轉不暢、基層治理能力不足的問題[12]。其中法治不彰是基層治理困境的重要表現之一。研究發現,法治不彰的原因可能并不主要是法律體系本身的原因,而主要是由于缺乏一套統籌協調的體制促進分散部門聯合執法,導致行政執法部門普遍執法不力、執法不嚴及選擇性執法的現象。

    (一)法治不彰的表現和后果

    改革開放四十年來,在依法治國背景下,我國在經濟社會生活各個領域形成了相對完備的法律法規體系。但實際上,從基層執法過程看,基層陷入嚴重的法治不彰。政府各部門執法人員眾多、執法職權也非常多,但相比較而言,實際的執法數量偏少。這并不是因為應當解決的社會治理問題少,而是因為部門履職率低下,執法部門長期有法不依、執法不嚴的不作為亂作為現象嚴重。

    B縣分布最為廣泛的砂石盜采為例。2001年之后,政府全面禁止砂石開采。然而由于巨大的利益,砂石山石盜采屢禁不止。涉及石頭的非法開采、加工、經營、堆放、運輸和使用的點位和場所遍布各個角落。經過2017年排查,B縣一共有88個盜采易發區、203個經營店、28個非法攪拌站。這種行為持續了十多年,成為重大社會治理問題,一些甚至涉及刑事犯罪。但從相關部門執法來看,執法密度很低,執法效果相當差。據B縣法制辦的梳理[④],縣行政執法部門的檢查權有 418項、處罰權有9279項。而檢查權行使確十分有限:2016年人均行政檢查量為29.62件,2017年人均檢查量58.68件,2017年是2016年的2倍,但仍然低于全市平均水平;人均處罰量也是如此,2017B縣人均處罰量為8.73件,而全市人均處罰量為70.08件。相關職權履行率的統計表明:在部門眾多處罰職權中,經常被使用的僅僅占全部職權數的10%以下。在執法檢查和處罰中,往往以商量、說服、教育為主,以罰錢為主,該停工的不停工、該停業的不停業,這間接縱容了違法行為的普遍發生。

    長期的法治不彰使得人們普遍失去了對政府執法能力和法治秩序的信任,形成了基層治理的惡性循環,更多的人加入盜采的違法產業鏈。盡管政府經常通過運動式治理,使用聯合執法的方式集中整治這些問題,但很快這些問題又死灰復燃,愈演愈烈。礦石本來是自然資源,在城市快速建設的需求下,礦石只要賣出去就能獲得極高利潤,且礦石開采后留下的礦坑還可以用于堆放建筑垃圾獲得利潤,因而盜采產業快速擴張。在豐厚的利潤下,圍繞礦石盜采形成了龐大的產業鏈、利益鏈和關系鏈,且源于巨大的利潤,非法產業鏈內部往往有復雜的組織結構和規避執法的策略體系。豐厚的利潤和法治不彰背景下,地方的盜采產業多為灰黑勢力控制,一些執法成員、鄉村干部為了謀取個人利益成為其保護傘。盜采分子因此并不畏懼執法部門,反而對執法部門、政府干部和舉報人員人身威脅很大,這導致盜采問題越來越難以治理。

    (二)條塊分割:法治不彰的體制原因分析

    萬余項法律授予的執法權竟然治理不了基層社會,或者說龐大的法律法規體系和執法系統在非法的盜采產業鏈面前竟然全面失靈,這是有體制根源的。很多學者從條塊關系的角度分析[⑤],結合調查,本文將之分為三個相互聯系的層面。

    一是條塊縱向傳導梗阻。主要表現為條塊責權不匹配:能夠及時發現問題的鄉鎮權力小、責任大,而縣直執法部門權力大、責任小,履職積極性不高。按照基層鄉鎮干部的說法,就是看得見的(鄉鎮)管不著,管得著的(執法部門)看不見。鄉鎮干部反映在發現違法問題后向執法部門求助,但部門回應往往并不積極。其原因包括以下幾個方面:強勢執法部門不配合鄉鎮;有的執法部門認為按照法律規定不該本部門管;有的執法部門認為自身執法人員和執法權力有限;有的則出于推諉責任的需要,過度強調鄉鎮屬地管理的責任。

    二是條條橫向之間難以協作。條條之間聯合執法缺乏協調機制,居于弱勢的屬地鄉鎮并不能有力地發揮整合作用。復雜的社會治理問題往往在需要部門聯合執法時,鄉鎮由于在權力層級上的弱勢,難以調動多個部門聯合執法。俗話說腰來腿不來,腿來腰不來。即使鄉鎮調動了多部門聯合執法,各執法部門在執法過程中往往只是人員的聚集,而非執法權力的綜合使用。比如說一個部門(如國土部門)牽頭,其他部門并不買賬,部門之間相互推諉嚴重。除了業務部門相互推諉之外,由于多種復雜原因,一些具有執法保障的部門如公安機關也沒有充分發揮作用。

    三是條條執法和塊塊管理之間的斷裂。條塊之間缺乏常態化管理響應執法的聯動機制。任何治理問題的解決要求集中整治和常規治理同時發揮作用。集中整治通常具有運動式治理的特征,政府部門通常采取聯合執法集中治理違法違章問題,但如果鄉鎮的常規治理沒有跟上,違法問題必然死灰復燃、更加猖獗。按照基層干部的理解,因為違法者已經掌握了政府行政執法碎片化的規律。要處理同樣的問題,只能等待下一次運動式治理,這個空檔期違法者依然獲得大量利潤。 

    值得注意的是,此外要避免兩種片面化的觀點。

    一是簡單地打破現有的條塊體制,強化鄉鎮執法權力就可以解決執法困境問題。一般來說,執法權絕大多數集中于縣直執法部門(條條),鄉鎮執法權寥寥無幾,條塊權力配置不平衡是事實。據2017B縣法制辦統計,鄉鎮政府行使處罰權僅8項(街道擁有的行政處罰權更少,僅2項),而全縣各部門包括鄉鎮的行政處罰權一共有9279項,這造成了執法領域“條強塊弱”“條專塊弱”現狀。這是因為執法權具有專業性,必須要由專業人員行使,執法權要集中起來使用才能達到執法效果。設想通過改革賦予每一個鄉鎮較多的專業化職權,在執法資源相對有限的背景下,行政執法更難以作為,更難以有震懾和治理作用。

    二是法治不彰是由于分立的行政執法體系本身的問題,立法存在模糊性和抽象性造成法律難以適用,為此需要進一步細化法律實施規則,增加法律的系統性和可操作性。這種解釋有一定的道理,這正是過去我國不斷健全法律體系的原因。但從技術上看,行政執法必然面臨部門化的法律法規體系和整體性的社會治理問題的客觀矛盾。無論如何改進法律,作為治理特定公共事務的法律法規必然是分立的,這是專業執法行為的需要;而很多棘手的社會治理問題往往是整體性的,這需要另外的整合機制來解決。如盜采砂石涉及開采、運輸、存儲、經營多個環節,涉及多個部門、多部法律法規的職權。在水域或耕地等不同位置的盜采行為還涉及不同部門職權。單一執法部門難以應對復雜的違法行為。

    三、“條塊互嵌”和縣域治理創新

    對基層執法困境的體制原因分析,明確了變革的方向。要解決基層治理的執法困境,必須在大的體制和法律框架不變情況下,B縣主要通過改革條塊關系、創新執法機制破解執法難題,推進整體性治理[13]。地方把這種執法模式改革形象地稱為“街鄉吹哨、部門報到”,后來又發展為三協同綜合執法鏈。從本質上看,B縣的執法模式改革就是由縣級黨政體制統籌推進的,通過強有力的協調機制,就同一類問題整合分散在各個部門的職權形成合力,形成“條塊互嵌”的行政權力網絡,以增加基層治理能力。它不僅解決了長期以來的基層治理痼疾,而且推動了基層治理的法治化。“條塊互嵌”的基層治理法治化經歷了三個過程。

    (一)聯合執法: B縣開啟執法模式變革

    面對長期的執法困境,B2017年年初啟動雙安雙打的運動式治理,形成了聯合執法模式。觸發改革的具體事件是BJ鎮的金礦盜采。為了保護生態環境,2001年政府全面禁采礦產資源,對原來的礦洞實行全面封堵。但盜采從未在該鎮停止過。2006J鎮發生盜采事故,4村民因盜采金礦困于井內,政府組織上千軍民徹夜營救,42小時才把村民救出。隨后政府成立了區級護礦巡邏隊,隊伍一度擴大為50人,但一直沒能禁絕盜采行為。地方政府出臺多個文件打擊盜采,屢打屢盜,屢盜屢打。2016513日,數名盜采者作業時遭氰化物泄露,造成61傷的惡性事故。2016年發生事故后,地方政府加強巡邏,卻仍然控制不住盜采行為。2017年元旦剛過,盜采者卷土重來。盜采問題的死灰復燃考驗著整個政府執法體系的效力。

    為了治理盜采,2017年元月23日開始,縣委縣政府決定在礦石盜采頻發的J鎮試點啟動雙安雙打(安全生產、安全穩定、打擊破壞生態行為、打擊違法犯罪)專項整治行動。J鎮成立雙安雙打指揮部、建立周例會、案件會商30分鐘響應等工作機制,通過聯合執法全力打擊鎮域破壞生態等違法犯罪行為。在雙安雙打專項整治過程中,縣政府依法賦予鄉鎮吹哨權,各相關執法部門響應哨聲及時報到,下沉一線聯合執法,從各自監管領域入手查出每一個違法環節,做到事不完人不撤。雙安雙打屬于典型的運動式治理范疇。即地方政府為了解決一類問題,采取了高位推動、層級治理和多屬性治理手段,調動各部門執法力量集中打擊[14]。這次聯合執法取得了顯著成效。從2017117日到514日,原來數次死灰復燃的盜采徹底絕跡了,再無一例新發生。 

    (二)三協同綜合執法鏈:建立常態化治理機制

    為了徹底解決盜采及類似的社會治理問題,在縣域黨政體制高位推動下,地方政府將雙安雙打治理盜采過程的聯合執法經驗的核心提煉為街鄉吹哨-部門報到機制,再用于解決城鄉違法建設、排污排廢、信訪維穩等一些長期以來解決不了的棘手問題,又取得了非常顯著的效果。簡單地說,街鄉吹哨-部門報到是一種以街鄉塊塊為主的協調條塊關系的工作機制,割裂的條塊關系開始得以在縣賦權鄉鎮的背景下開始彌合。其含義是,街鄉發現本轄區內存在行政管理問題且需要通過執法方式予以消除的,有權力召集相關執法部門。  

    B縣的執法模式改革并沒有以縣賦予鄉鎮“吹哨權”——執法召集權為標志結束。為了應對類型復雜的常規性公共治理問題,地方政府又發展出三協同綜合執法鏈。從政策執行過程的角度,執法過程要成為一個閉合過程,除了街鄉召集部門聯合執法之外,還必須解決兩個問題:即多個部門召集過來之后誰來協調執法的問題,及執法之后如何形成常規化管理防止問題重復生成的問題。因此地方政府建立了和街鄉吹哨-部門報到相關的兩個機制——一門主責-其他配合部門要求-街鄉落實,三個不同的又互相聯系的執法機制共同構成三協同綜合執法鏈。街鄉吹哨-部門報到成為整個三協同綜合執法鏈的起點。

    在制度功能上,街鄉吹哨-部門報到賦予了街鄉強制執法權到位執法的召集權,形成縣直執法部門和鄉鎮的新型關系模式。街鄉吹哨,部門必須報到。解決了一些部門消極回應鄉鎮執法請求的問題。一門主責-其他配合解決多個部門報到后執法部門如何執法問題,適合由主要部門協調各個執法部門整體執法的情形。其含義是指具體執法事務中,涉及兩個以上具有執法職責的部門,為強化執法效果嚴厲打擊違法行為,由承擔主要執法職責的部門召集其他部門共同體執法的綜合執法鏈模式。部門要求-街鄉落實則解決常態化管理中的守陣地問題,解決常態化治理的問題。其含義是執法部門將固定區域的重要工作目標分解到街鄉,由街鄉通過綜合執法統籌、協調、指揮、調度多個執法部門具體落實的模式。

    三種模式共同形成了應對社會治理問題的整體機制:一個違法行為被發現后,鄉鎮政府如何調動執法部門執法、執法部門如何共同執法、執法后如何進行常態管理的問題。這種條塊嵌入式的綜合執法和管理鏈模式實現了部門執法與鄉鎮管理的有序銜接,明確了鄉鎮與部門的職責定位和工作關系。

    (三)清單式執法:權力清單的實踐效果分析

    從聯合執法到三協同綜合執法鏈是運動式治理向制度化的常規化治理的一次飛躍。為了促進這一執法模式的常規化運作,除了通過行政意義上的目標責任管理制,B縣借鑒很多地區的流行做法,構建了權力清單制度。主要做法是在縣委縣政府推動下,由法制辦牽頭,聯合各個部門,針對特定治理問題形成全鏈條的權力清單體系。如果說三協同綜合執法鏈解決的是協調條塊關系,權力清單制度體系則基于專門部門的、嚴格精細的技術分析,針對具體社會治理問題建立了自上而下的法律實施制度。權力清單具體包括問題清單、權責清單、績效清單。

    問題清單是確認和建立具體時空位置基礎上的執法對象的過程;鶎痈刹客ㄋ椎匕褑栴}清單比喻為作戰地圖。這些列入清單的問題被一一列入臺賬,是地方必須要治理的,是要和上級政府結賬的,也就是說是要列入績效考核的。問題清單的建立主要通過一線工作法,由鄉村干部通過實地調查對問題進行全域、全方位、全鏈條的摸排。問題清單具有以下特征:一是全面,即對轄區內所有需要治理的問題、同一個治理問題的全鏈條摸排清楚,一一列表說明;二是細致,即不僅要對這些治理問題進行精準分類,而且要把這些治理問題所涉及的時間、地點、責任人等確立起來。因此,形成問題清單的過程,也是政府對基層治理進行全面深入調查的過程,是把過去十多年積累形成的治理問題全部梳理出來的過程。問題清單是地方政府精準執法、精準施策的基礎。 

    權責清單是各個相關部門圍繞執法對象如何行使職權的清單。其意義包括:打通了發現和查處傳導不通暢的問題,彌補了屬地政府執法權力和手段的不足;解決了部門間橫向的聯合執法問題,就一個問題職能部門如何相互配合一目了然;解決了以往執法部門不想、不敢、不會執法及職權交叉不清問題,為三協同綜合執法掃清了障礙。據法制辦統計,縣政府編制了砂石盜采等9個領域共1167項專項權力清單,確保執法部門用足、用盡、用準執法職權,且一個部門的執法權的使用,可以確保借助其他部門執法權,達到順利行政執法之目的。其結果是,地方政府按解決問題的需要將條條的權力整合在某一個具體問題上,構建針對具體問題的整張行政權力網絡,從而能夠解決反復發生的、復雜的基層治理問題,大大提高了基層執法的效率。

    績效清單指的是面對一個治理問題各部門履職情況和治理效果的清單。鄉鎮或其他牽頭單位在綜合執法過程中將各部門執法情況形成清單——聯合執法記錄單,作為考核依據,以保障執法陽光透明,減少不作為、亂作為現象。牽頭單位針對每一個問題,根據執法情況問題進行銷賬處理等。經過2017年到2018年一年的努力,在梳理問題清單的過程中,為了更有針對性地解決問題和方便考核,B縣法制辦梳理形成“重大綜合執法目錄”。圍繞這些問題地方政府形成了重大綜合執法事項39項、問題清單209項、權責清單1799項。這些重大綜合執法目標隨時調整,以應對新生的重大執法問題。這種根據具體問題建立行政權力網絡的做法,在實踐中從根本上避免了可能發生的鄉鎮“亂吹哨”、推諉不作為現象,以及吹哨后各部門推諉扯皮、不作為現象的發生。這也是該縣三協同綜合執法鏈被稱為“動態執法”模式的原因。

    比較來看,全國很多地方在推進依法行政過程中建立權力清單制度,以解決行政不作為、亂作為等問題[⑥]。B縣的獨特性在于通過權力清單制度激勵行政主動作為。權力清單制度把行政權力和責任落實到具體時空中的社會治理問題上,通過綜合配置行政資源形成強有力的行政權力網絡。其結果是由誰來執法、整治什么問題、部門之間及部門和鄉鎮如何配合執法、上級政府考核什么、如何考核等一清二楚,各層級部門沒有理由相互推諉、不作為。長期以來模糊不清的、粗糙的治理體系改變為清晰的、精細化的治理體系,為基層治理由“粗糙”向法治化的轉型提供了制度基礎,基層治理體系的現代化水平大大提升。

    四、縣域治理創新的邏輯分析

    如上文所述,在運動式治理向常規化治理過程中,地方政府通過縣域治理體系的創新形成“條塊互嵌”的制度化機制。它成功地解決了基層治理中長期存在的條塊分割痼疾,推進了條塊協作,大大地推進了基層治理的法治化。實地調查表明,在推進這一基層治理創新過程中,B縣遵循了五個方面的邏輯,對其他地方理順條塊關系促進基層治理法治化有很大的啟發。

    (一)黨建引領是基本動力 

    政治路線確定之后,干部就是決定因素。習近平總書記關于全面依法治國要抓住關鍵少數的論斷意義重大。在中國黨政體制是特色國家治理體系條件下,這又取決于黨建引領,或者說取決于黨在基層治理中發揮強有力的領導作用[15]。黨建引領首先體現在縣把黨主要的政治任務轉化為地方的中心工作,完成中心工作就是政治任務,是硬的考核指標。比如砂石盜采不僅僅是違法行為,而且破壞耕地、山林、水源等構成的生態環境,和黨的生態文明建設路線背道而馳,必須要集中力量治理,動員式治理是常見的路徑。黨建引領還體現在組織重構層面。在“雙安雙打”行動及所有的綜合執法過程中,都要建立臨時黨支部,貫穿黨的領導,黨政主要負責人親自指揮。在雙安雙打專項行動中,J鎮黨委書記既是總指揮,又是臨時黨支部的書記,成員黨委成員單位包括16家單位。因此在指揮打擊違法盜采過程中,條條和塊塊不再是行政官僚制的上下級關系,而是黨內組織的上下級關系,J鎮黨委書記代表縣委縣政府對基層治理的效果負責,有權力調動支部成員。

    (二)法治思維是基本特征

    黨的十八大確立依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。實踐中,大量的部門職權沉睡表明依法治國遭遇的體制困境,這歸根結底是人的問題、機制的問題。長期以來,地方政府不善于使用法治方式解決治理問題,簡單地送法下鄉并不能形成法律實踐的結果。不僅社會內部的結構性力量阻礙執法,而且行政部門本身也存在制度障礙,大量法律法規并沒有轉化為政府的治理能力。改革需要激活執法人員、激活機制。法治思維要求地方政府善于使用法律法規的方式解決社會治理問題。要相信通過法治可以解決問題,要積極地利用改革基層治理體系的方式增加政府運用法治治理基層社會的能力。單純的運動式治理之所以一直效果不佳,就是因為缺乏由法治支撐的常規化治理,這導致違法問題死灰復燃。B縣的成功之道是通過“聯合執法”這一運動式治理方式,不僅解決個別問題,而且建構了法治秩序得以運行的機制,即形成吹哨執法、三協調綜合執法及權力清單的整體性執法體系,構建了針對具體問題的縣域行政權力網絡。

    (三)有效治理是基本目標 

    基層治理的法治化變革,最終是為了基層有效治理。有效治理包含了建立長效的以法律規則為主要治理機制的含義。以往的運動式治理解決的是短期的、個別的問題,是權宜之計,不能達到有效治理基層社會的目標。B縣的基層治理改革,從運動式治理一開始,地方政府就把指導思想表述為為打擊(違法犯罪行為)想辦法、為打擊定原則、為打擊找依據,這明顯不同于以往。要做到有效治理,就需要建立可執行的法治體系,堅持問題導向,堅持用法治解決問題。社會治理問題往往是整體性的,就如盜采是一個產業鏈,涉及十幾個部門共同的執法。只有地方政府根據實地調查和法治規則列出問題清單,使工作中存在的問題一目了然,各部門的聯合執法才有實現的可能。問題清單要事無巨細,不僅要有大的類別,還有有小的細節。對同一個問題,根據適應法律的不同,地方政府要細化不同類別、不同違法形態等。這樣才有可能為后續的權責清單、績效清單建立基礎。

    (四)賦權街鄉是基本路徑 

    稅費改革之后,鄉村治理困境最為直接原因是鄉村治權的弱化、鄉鎮基礎性治理能力式微[16]。賦權街鄉則改變了稅費改革之后條專塊弱的結構性困境,增強了街鄉治理能力。在執法模式改革中,B縣賦予鄉鎮四種權力,不僅有召集和協調權,而且還有對執法部門參與基層重大執法行動績效的評價權和考核權。這有利于增強鄉鎮政權的權威,直接影響法律規則的實施效力。未來縣委縣政府還要把一定比例的執法力量下沉到鄉鎮并建立新型綜合執法中心,其特征是“五下”,重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調、權力下放。按照規定,除城管90%下沉街鄉和站所派出機構外,其他部門根據需求選派骨干力量派駐街鄉,動態調整執法資源盤活存量。此外,地方政府計劃整合大量政府分散雇傭的臨時人員作為基層治理的力量。另外對于下沉的執法人員實行“三在一聽”,即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核、聽哪指揮,實現權責匹配。目前鄉鎮的考核權重占30%,這帶來了條塊關系的逆轉,使鄉鎮具有了部分縣委縣政府的權力。過去是各部門考核基層鄉鎮,現在是鄉鎮也可以給部門打分,這個分衡量部門報到的落實情況。如果部門履職不到位,鄉鎮有權打低分,最終影響各委辦局的績效,低分的部門領導和人員會被調離。

    (五)漸進改革是基本策略 

    不改變大的法律框架下,縣域通過機制改革推動執法模式滿足基層治理需求,這是一種漸進改革的策略,符合現實需求。三協同綜合執法鏈是在現有體制內的機制改進,重點做的是打破碎片化的行政執法,形成“條塊互嵌”的協同執法體系。目前主要的執法權力仍然在部門,仍然是專業化的,大多數執法權力也不適宜下放到塊塊,地方政府需要創新的是執法方式。在條條上的執法人員對有限使用的幾部法律尚未用足用好用盡,地方政府并不指望將全部行政執法規章將近1500部萬余項執法權交由原本執法能力更弱的以日常管理為主的鄉鎮。正如2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》所說的,按照權力下放、權責一致的原則,除法律法規必須由縣級以上及其職能部門行使的行政強制和行政處罰措施,以及行政許可外,對直接面向人民群眾量大面廣由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放鄉鎮政府。這決定了機制創新是縣域治理改革的重要路徑,主要內容是推動條塊協作,推動執法部門用足用好已有職權,推動鄉鎮配合落實日常管理。

    五、結論和建議

    在依法治國背景下,如何推動現代法律體系進入鄉村,實現基層治理法治化和現代化是全面深化改革的重點難點;趯嵉卣{查的資料,通過對典型縣域治理創新的調研,從條塊關系這個切入點,本文初步回答了上述問題。在方法論上,本文引入縣域治理的整體性視角,建立了更為包容的分析框架,納入更豐富的內容?h一級有完整的執法權力,這決定了在縣域層面推進基層治理的法治化才有空間。法治是黨領導人民治國理政最基本的方略,是國家治理體系的最重要的構成部分。原來學界往往強調法治和鄉村社會不適應的一面。在經濟社會發展、城市化擴張、鄉村高度分化等背景下,鄉村治理越來越和正式法律體系親和。目前的問題是如何推動法律下鄉,推動政府各個部門積極履職,充分準確地使用法律來有效地治理鄉村。

    本文的研究表明,地方政府要實現基層治理的法治化,必須從縣域治理體制本身的改革入手,理順條塊關系,形成“條塊互嵌”的行政權力網絡是基本路徑。而要成功地推動縣域改革,需要充分注意包括黨建引領在內的多方面條件。在理順條塊關系之后,目前的主要問題是在村級層面增強基層鄉村治理能力。面對分散鄉村,縣級行政執法資源總體上是有限的,如何依靠提升鄉村尤其是村級組織的日常管理能力,依靠個體內在的法律約束來減少社會治理問題的闡釋更為基礎,也更為重要。在這個意義上,需要把綜合執法和日常管理結合起來,通過綜合執法嚴格、充分執法增強鄉村基層組織的權威,在基層社會中建立以法律體系為依托的規則意識,避免過度依賴行政執法這種最后的強制方式。

    參考文獻:

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    [16]楊華.鄉村治權與基層治理能力建設[J].湖湘論壇,2018,(5).

                                                       

    注釋:





    [①]按照學術慣例,本文對人名、地名進行匿名化處理。

    [②]參見:王春光.“對作為基層社會的縣域社會的社會學思考”,《北京工業大學學報(社會科學版)2016年第1期;歐陽靜.“縣級政府研究的路徑分析”,《天津行政學院學報》2015年第3期;楊華.“縣域治理中的黨政體制:結構與功能”,《政治學研究》2018年第6期。

    [③]20151月召開的中央黨?h委書記研修班座談會上,習近平指出在我們黨的組織結構和國家政權結構中,縣一級處在承上啟下的關鍵環節,是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎,也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地?h委是我們黨執政興國的“一線指揮部”,縣委書記就是“一線總指揮”,是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量。參見《習近平會見全國優秀縣委書記》,載新華網:http://www.xinhuanet.com/politics/2015-06/30/c_1115773120.htm。

    [④]數據來源于與B縣法制辦的訪談,下文各處數據來源相同

    [⑤]參見:王余生,陳越.“碎片化與整體性:綜合行政執法改革路徑創新研究”,《天津行政學院學報》2016年第6期;丁煌,方堃.“基于整體性治理的綜合行政執法體制改革研究”,《領導科學論壇》2016年第1期;李祥,孫淑秋.“從碎片化到整體性:我國特大城市社會治理現代化之路”,《湖北社會科學》2018年第1期。

    [⑥]參見:羅峰,徐共強.“基層治理法治化視野下的權力清單制度——基于上海市兩個街道的實證研究”,《復旦學報(社會科學版)2018年第2期;羅亞蒼.“權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服”,《中國行政管理》2015年第6期;程文浩,楊詩哲.“國家治理過程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略”,《人民論壇·學術前沿》2014年第9期。

     

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