• 公有制視野下宅基地制度及其改革方向辨析

     

    [摘要]生產資料公有制是設置我國土地制度的起點,集體組織向農民分配宅基地形成我國農村宅基地公有私用制度。我國土地制度本質是一套針對公有生產資料的自上至下管理體系,由此決定集體所有與一般意義上的財產所有權不同,法律上的宅基地使用權也與一般他物權不同。宅基地管理要實現集體內部資源公平配置土地有效利用兩重目標。宅基地財產化主張不僅錯誤地認識宅基地市場價值,而且破壞公有與私用平衡關系,瓦解集體內部宅基地公共管理機制的制度基礎。城市化進程中所產生的宅基地問題,顯示基層政府與集體組織管理能力弱化。下一步改革要堅持土地公有性質,通過強化基層治理能力實現宅基地“用益”性質,采用城鄉住房保障政策掛鉤辦法促進農民進城,并實施“村莊更新”政策提高留村農民居住福利。

    [關鍵詞]農村宅基地、公有制、集體所有、農民私用、財產權、公共管理

    一、提出問題

    近年來我國農村宅基地制度改革朝著財產化方向推進。農村宅基地財產化的重要表現是農民除了擁有宅基地占有權利和使用權利之外,還有望獲得對宅基地的處分權利。在“賦予農民更多財產權利”思路下,黨的十八屆三中全會決議擬定農村宅基制度改革方向,并提出“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道”;谖覈“房地一體”的土地制度原則,放開農房抵押、擔保和轉讓會連帶造成宅基地使用權的抵押、擔保與轉讓,這對于突破現行宅基地制度意義重大。

    一些宅基地財產化的改革主張在社會上獲得普遍認同,不僅因為它符合當前我國土地資源被納入不動產范疇而成為物權對象這一總體趨勢,而且大部分人深受私有產權才具備效率的經濟學信條影響。產權經濟學假設,私有產權的排他性可以激勵主體投入,且可以通過交易實現土地從邊際產出較低者手中轉移到邊際產出較高者手中,提高土地利用效率。這一原理運用到宅基地上就產生如下結論,賦予農戶使用宅基地的排他性權利可激勵農民投資建房,賦予農民處置宅基地的權利,不僅有利于宅基地財產價值變現,而且有利于優化宅基地資源配置。當前宅基地財產化一類改革舉張,多是從上述抽象經濟學原理中推出的,它們忽視影響宅基地利用效率的諸多具體因素。

    我國農村宅基地所有權屬于集體,農民獲得宅基地使用權之后,在村莊居民點內實施建房以滿足居住需求。不僅宅基地集體所有制度限制了宅基地財產化,而且宅基地使用過程的外部性也在效率層面決定了必須要對宅基地使用權做出一定限制。私有產權在資源管理和資源使用上具有效率的觀點,是建立在人類社會不存在合作可能的前提假設上,哈丁基于此假設而提出的“公地悲劇”觀點廣為人知,F實中,宅基地資源的集體管理過程中和農戶使用宅基地的行為上,都具有很強的合作色彩,宅基地財產化的改革主張并非天然合理。理論方面,“公地悲劇”所包含的人類不合作假設,在諸多場合已經被證明無效,如奧斯特羅姆發現公共資源可通過自發合作而非私有化的方式進行有效管理,另外一位美國經濟學家赫勒則發現私有產權在某些場合會造成的“反公地悲劇”,并得出產權必須在公有與私有之間保持合適狀態才具有效率的一般結論。這些研究不僅提供反思某些經濟學教條的理論工具,而且啟發研究者要將研究對象做具體分析。

    研究農村宅基地問題,有兩點需要注意,一是宅基地制度屬于我國土地制度的一部分,要將其放在整體制度中討論;二是宅基地利用是在具體經濟社會環境下完成的,所有要考察宅基地使用過程并探討宅基地使用權性質。前者主要關注農村宅基地的“公有”性質,后者著重討論宅基地的“私用”過程。 農村宅基地的公有私有制度不僅包含集體所有與農戶分散私用的矛盾,而且包含國家所有與集體所有、私有產權與公共管理等矛盾。本擬對公有私有制度進行理論分析,建立認識農村宅基地問題的一個理論框架。

    二、宅基地公有私用制度內涵

    作為一項制度集合的產物,宅基地的制度屬性需放在我國整個土地制度體系與土地管理體制中理解。制度經濟學將產權理解為不同具體權利組成的“權利束”,宅基地制度是對宅基地上不同權利的安排?傮w而言,集體所有權與農戶使用權兩種權利的關系是我國宅基地制度所要處理的關鍵問題,也是當前制度改革焦點。下文將圍繞宅基地集體所有權與宅基地使用權的性質及其相互關系展開論述,以呈現我國宅基地制度的獨特性質。

    (一)公有制下的宅基地所有權

    土地是經濟社會發展的基本物質基礎,土地所有制是土地權利制度的根本前途。現代社會的土地制度可分為私有制與公有制兩大類。在私有制國家,土地可為私人擁有并可用于市場交易。在公有制國家,土地為公共所有,取消私人土地所有權并禁止土地自由買賣。區別土地公有制與私有制的關鍵不在于形式上土地為個人擁有還是政府擁有,區別在于擁有者能否按照一般私有財產物處置原則對土地進行處置。據悉,美國聯邦政府擁有全國30%的土地,而這并改變美國私有制的土地制度性質,原因是美國聯邦政府是與私人一樣作為民事主體擁有土地所有權。與之不同,我國的集體經濟組織與政府是作為政治主體擁有公共土地,且國家所有與集體所有包含政治權利特征而一般民事財產權相區別。我國《憲法》第6條規定,“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地作為基本生產資料必須堅持公有制,構成我國全部土地制度設置必須遵循的最高“憲法原則”。

    農村土地集體所有是土地公有制的一種實現形式,集體所有首先屬于所有制概念。上世紀八十年代以來,隨著財產制度建設推進,在農村土地上產生集體所有權這項民事權利。然而與一般私有財產物上的所有權不同,集體在土地上只擁有占有、使用和收益權利,而并無向集體之外處分土地的權利。一項完整所有權,既確定財產主體的排他性占有,又賦予財產主體處分財產的權利。集體土地所有權是生產資料集體所有制的法律實現形式,其本質是一種對外排他、對內配置資源的管理土地的權利。集體所有權屬性由我國整體土地管理制度決定。與私有制社會中通過市場手段配置土地資源不同,我國農村土地資源是通過一套政治組織體系實現有效管理。土地公有制的最高實現形態是全民所有。從管理過程上看,在全民組成的政治團體(即國家)內進行土地資源配置、使用和管理,需要較高成本。我國農村采取集體所有這種公有制形式,實質是將全民分解為一個個“小公”性質的集體經濟組織,并將土地權利賦予這些團體。

    在現有土地管理體系下,每個集體經濟組織都享有一部分土地的所有權,實現土地生產資料公平占有。另一方面,集體所有土地本質是國家分配的結果,因此需禁止集體經濟組織將土地用于交易,F實中,除集體經濟組織合并和行政建制變革等少數情況外,土地所有權在集體之間不發生變動。集體土地所有權通常變動方式是通過土地征收將其變為國有。在私有制國家,土地征收屬于“強制性購買”,它帶來的土地所有權變動本質是交易行為,合法征收行為包含征收權動用條件、征收程序以及按市價公平補償等法律要件。私有制國家中的實施土地征收,政府既動用強制警察權,也是作為一種特殊類型的民事主體面對征收者,并基于后一方面關系產生出“不補償不得征收”基本原則,顯示征收者與被征收者之間的商品交換關系。在我國的土地征收過程中,政府作為征收主體不具有民事主體身份性質,地方政府代表國家行使政治權力,土地由集體所有變為國家所有實現是兩種公有制形式間轉換,即生產資料由集體所有變為國家所有。公有制國家的土地征收性質與私有制國家之不同,便決定征收條件、征收程序與補償方式等方面的差別。

    (二)土地管理與宅基地使用權

    集體所有既不屬于全民意義上的公有,也不屬于個體私有,集體經濟組織中的每個成員有資格公平享有集體土地權利。集體土地資源配置上的對外排他性與對內公共性,集體所有權行使實質是建立一套集體成員間利用稀缺資源的規則。我國土地公有制是在新民主主義革命基礎上通過社會主義改造建立的。我國農村土地在社會主義實踐中沒有走向全民所有,在人民公社時期確定為“三級所有、隊為基礎”,原因是資源公共管理的難度隨著集體邊界擴大而提高。1982年修訂《憲法》時,有人主張實行全國土地國有化,該主張沒有被采納,最終采取農村土地集體所有、城市土地國家所有的方案。農村土地若是實行國家化,就會破壞以村莊熟人社會為基礎的集體組織內部土地管理模式,造成土地管理難題。

    土地管理要解決勞動者與生產資料關系問題。集體所有制本質是國家委托集體組織管理農村土地,農民在集體那里獲得相關土地權益。在農地方面,人民公社時期家庭作為基本生產單元被取消,農民參與集體生產和分配而享有農地權益,實施家庭聯產承包責任制之后,家庭恢復為基本生產單元,農地上發展出“所有權歸集體、使用權歸農戶”的兩權分離制度,解決集體所有與分散利用間的矛盾。與農地相似,宅基地上也存在公有與私用矛盾。宅基地方面,合作化運動沒有取消農民房產的私有性,宅基地集體公有、農戶私用的情況一直存在。公有私用制度需要解決的關鍵問題是,相對稀缺的集體土地資源如何得到高效利用,以及農戶權益如何保護并保障公平。在宅基地資源配置方面,我國逐步形成“按需供給、一戶一宅、無償分配、長期使用”的制度規則,在此基礎上產生私用性質的宅基地使用權。

    八十年代之后,宅基地使用權逐漸作為一項私有產權被確認!段餀喾ā芬幎ㄆ錇樵诩w所有土地上設置的一項“用益物權”。從權利產生過程看,宅基地使用權由集體成員以戶的形式從集體無償獲得,成員的身份資格是其獲得宅基地使用權的條件,這種身份性內涵造成宅基地使用權與一般他物權存在差別。相關法律規定農民只享有對宅基地占有和使用的權利,禁止宅基地使用權單獨成為交易對象。在現有的城鄉二元體制下,農民在土地上的身份資格與戶籍掛鉤,農民從集體無償獲得宅基地使用權的資格,隨其退出集體組織變成城市戶口而喪失。

    宅基地使用權賦予農戶占有使用特定集體土地資源的權利,形成公地私用制度。宅基地使用權是集體土地管理制度的產物!锻恋毓芾矸ā、《關于加強農村宅基地管理的意見》等法律政策規定宅基地審批程序的兩個環節,分別是向集體申請與上報政府審批。第一個環節主要是解決公有土地資源配置問題。《村民委員會組織法》第二十四條規定“宅基地使用方案”需“經村民會議討論決定方可辦理”。由村民民主決議方式決定農戶申請是否通過,體現集體土地所有權的行使方式。管理集體公有土地的關鍵是“建立社會成員如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一個靜態的利用制度和管理維護秩序” 。從資源配置角度看,以村民自治方式行使集體土地所有權,符合奧斯特羅姆定義的公共事物治理之道。

    宅基地使用權還限制土地資源的利用過程。農戶申請宅基地需政府審批,且由相關主管部門下達“兩書一證”之后,才能進入建房環節。政府行政管理主要發揮土地用途管制與建設規劃管制功能。為了保護耕地資源,宅基地在土地分類體系中被納入建設用地范疇,2004年國務院下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定,申請宅基地首先使用村內空閑地、未利用地和老宅基地,土地用途管制主要是為控制農村建房占用耕地。在土地利用上,宅基地是包含特定用途規定的一種土地資源,政府批準農戶獲得集體特定地塊用于“建設住宅”。原國家土地管理局政策法規司在《關于對農村居民“建住宅”含義理解問題的答復中指出,“《中華人民共和國土地管理》第45條(筆者注:現第43條改為‘建設住宅’)應當理解為農村居民所建住宅及與住房的居住生活相關的其他建筑物和設施”。由此可見,分配給農民宅基地主要是滿足他們的自居自用需求,一般不用于經營性開發。由于農民的個體建房行為會影響整體村莊面貌,因此政府還要進行建設規劃許可,對農民利用宅基地過程進行管理!冻青l規劃法》規定,“鄉、村莊規劃區內進行……農村村民住宅建設……由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證”,并規定“建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后,方可辦理用地審批手續”。農民建房規劃許起到促進村莊面貌改善的功能。宅基地使用權是農戶從集體獲得一種使用方式受限的公地利用權利。

    (三)公有與私用在制度中的平衡關系

    宅基地作為一項滿足農民生產生活需求的基本生產資料,必須要分配給農民利用才能夠體現其價值,這便造成宅基地集體所有與農民分散利用之間的矛盾。公有與私用的關系是決定我國土地制度設置的主要矛盾。近年來土地制度改革步伐加快,中央強調保持公有制的改革底線。面對土地公有制的“憲法原則”,一些學者主張避開所有制問題的改革策略,試圖通過做實土地使用權利,將土地所有權虛化,實質實現土地私有化目標。這樣的改革策略已在農地上嘗試過。二輪土地承包以來,集體調整土地與收取承包費的權利被取消,十七屆三中全會決議規定土地承包關系“長久不變”。在不需要相集體支付地租的情況下,長久期限的土地承包經營權基本具備土地所有權權能,致使集體土地所有權成為名義所有權,集體所有制受到沖擊。農地制度上述改革在實質與程序上都不合法。設置土地承包經營權初始目的是落實集體所有權,而現實中土地承包經營權是對集體土地所有權的替代,有學者指出當前我國農地私有化已經成為事實,繼續爭論所有權問題并無意義。在農地改革基本完成情況下,土地改革轉向于農村宅基地。現有宅基地制度備受批評的一點在于,盡管法律確認宅基地使用權為私有產權,卻只賦予“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”,并規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定”(《物權法》第152、153條)。當下流行宅基地財產化改革話語最終目標是實現宅基地使用權自由轉讓,進而將宅基地變為農戶可自由處置的一般私有財產物。

    宅基地制度改革要避免重走農地制度改革老路,其中關鍵一點是,維持宅基地集體所有權與農戶使用權的平衡關系,避免宅基地使用權過度擴大而抽空虛置集體所有制,變相走向土地私有化。土地公有制形成我國自上而下的一套土地管理模式。國家將公有土地分解為城市國有與農村集體所有兩種形式,農村土地管理權交付給集體經濟組織,集體內部依靠民主自治機制實現對土地資源的公共管理。包括宅基地、農地在內的土地使用權是集體成員公平享有公有土地權益的體現。在這套管理體制下,公有制包含成員身份內涵,公有土地通過身份資格轉化為個體權利,個體占有和利用土地的權利是生產資料公有制的實現。集體組織內部的民主管理機制將土地公有與農民私用溝通起來。這種公有生產資料通過自上而下管理方式配置給農戶私人占有使用,并維持集體所有權與農戶使用權相對平衡關系的制度,可稱作土地“用益”制度。土地“用益”制度與物權法中的用益物權制度性質不同,后者是建立所有權人與使用權人間的平等民事權利關系,用益物權設定一般以意思自治和公平對價為要件,而“用益”制度具有較強分配性,公有主體與私用主體間存在政治關系。用益物權本質是私有制下的一種財產權形式,而保持公有與私用平衡關系的“用益”制度本質是解決集體公有與農民分散使用之間矛盾的一種制度形式,后者的主要功能是保障農戶使用特定土地的排他性,建立集體內部資源配置規則,不滿足一般財產物的市場交易功能。

    三、宅基地制度改革的財產權陷阱

    (一)關于宅基地問題的流行看法

    主張宅基地制度必須改革的人認為,現有宅基地制度造成土地資源浪費并限制資產變現。一個常被引用的數據是,19972008年,我國農村人口減少14%而村莊用地反而增長4%,顯示農村土地利用低效。另有中國科院一項研究報告顯示,我國農村空心村整治存在1.14億畝潛力,實現城鄉統籌的遠景理論潛力是1.49億畝,說明農村宅基地復墾的巨大潛力。在保護耕地基本國策與堅守18億畝耕地紅線的政策目標下,農村宅基地變成潛在耕地資源。針對土地資源不同用途均衡配置問題,茅于軾等人明確提出土地私有化的改革目標,理由是土地自由買賣是實現土地資源物盡其用的充分必要手段。基于對市場手段的想象,一些人認為賦予農民自由處置宅基地的權利可以提高資源配置效率,當前農村“一戶多宅”問題、“空心村”問題等都可通過市場機制解決。

    另一方面,隨著宅基地物權化改革推進,宅基地屬于不動產的觀點廣為大眾接受,宅基地財產化改革與農民致富和城鄉統籌聯系起來,變相地推動土地實質私有化,在此方面,周其仁的系列觀點最具有代表性。成都市將農村宅基地作為主要政策手段推行城鄉統籌實驗工作,周其仁對此給予高度評價。他將成都“新土改”核心內容概括為“還權賦能”,盛贊將包括宅基地在內的農村土地轉讓權“還給農民”的做法,認為建設用地一經市場流轉即可產生巨大財富。基于對成都市改革做法的總結,周其仁指出造成中國城鄉差別的重要原因是城鄉居民的家庭財產性收入的差距,并以2008年情況為例說明,指出當年農民家庭的財產性收入占到家庭總收入約6%。與農民不同,城市居民所擁有的房產可隨城市資本和房地產市場發展而升值獲得較多財產性收入。周其仁認為農民只有很少財產性收入不是因為農民不擁有財產,而是與現有的土地制度有關。農民不僅擁有農業土地、林地、水資源和土地下面的礦產資源,而且擁有全國一半的建設用地這種市場價值最高的土地,農民農民所擁有的資產總量很大,周其仁指出現在的問題在于,“這些資產不能像超市居民擁有的資產一樣發揮收入的功能”,“農民占有這個資源只有使用的權利、占有的權利,他沒有商業利用的權利或者裝讓的權利”,致使“龐大的農民家庭擁有的資源就是一種私的資產”。與周其仁的看法十分相似且更加通俗的一種說法是,農民“端著金飯碗討飯”。因此,改善農民收入狀況最直接簡單的辦法就是,改變現有農村建設用地(宅基地)的“用益”制度,賦予農民自由處置土地的權利,扭轉農民所有擁有的資產量與其收入功能不對稱現象。為了避開公有制限制,以周其仁為代表的一批學者繞開土地所有權問題,采取做實宅基地使用權和虛化集體所有權的方式推動宅基地私有化改革。同樣基于農民賣房賣地致富的理由,以蔡繼明為代表的一批學者則直接將矛頭土地所有制,主張修改《憲法》實現農村宅基地直接入市,成為土地制度改革中最激進一派的代表。

    (二)宅基地制度改革理由辨析

    堅持宅基地財產化改革主張的人認為,所謂的資源浪費與資產浪費問題皆與禁止宅基地交易制度有關,因此改革核心是將宅基地公有私用制度改造成為一般私有財產制度。這類改革做法不僅與我國整體土地管理體系相沖突,而且持這種觀點的人對宅基地問題的認識本身也不準確。

    首先,從資源角度看,數據顯示我國農村建設用地面積擴大,證明農村宅基地資源利用不集約。造成該問題的原因很復雜,包括農民生活方式與居住習慣變化、集體管理土地力度不夠、政府政策執行能力不足等。農村建設用地面積擴大會占用耕地資源,一方面是農地產值較低,另一方面是農民產生新的建房需求,在此形勢下集體經濟組織與基層政府若是缺乏土地管理的動力與能力,必然會造成耕地向宅基地轉化。我們在調查中發現,農村稅費改革以來大部分地區的基層治理能力弱化,表現在農村宅基地管理上,縣鄉村組織在土地用途管制和建設規劃控制上的普遍失職。農村宅基地公有私用的“用益”制度,原本就包含集體內部公共治理與政府管制的內涵,基層治理能力弱化與村民自治機制失能,造成土地政策執行不力并帶來農村宅基地資源管理利用問題。也就是說,農村宅基地上所存在的問題,不是單純財產權所能夠解釋的。

    其次,農村宅基地的資產價值在不同地區存在極大差異。我們調查發現,浙江紹興地區一塊獲得建房許可的農村宅基地,在私下市場中的價格為幾十萬元至百萬元不等,而湖北省江漢平原的一般農村中“搭地賣房”,一塊宅基地(包括房屋)連同幾畝耕地,只能賣出幾萬元價格。紹興地區城鄉一體化程度高,不僅農村基礎設施健全而較城市環境優美,當地富人群體都愿意在農村居住,帶來農村宅基地旺盛需求和宅基地價格高漲。江漢平原所代表的一般農業型地區,城鄉差距大,農民具有強烈進城動力,農村宅基地除了一小部分村內交易之外,只能吸引更加偏遠的山區農民購買,如江漢平原的“搭地買房”者基本是湖北西部山區農民。以上所舉兩地區情況顯示宅基地私下市場的地區差異,紹興所代表的東部發達地區農村和城郊村不超過全國農村規模的5%,江漢平原所代表的一般農村占全國農村95%。宅基地市場價值是地租資本化的反映,建設用地因位置差別而產生級差地租,一般農業型地區農村中普遍存在的“耕地換宅基地”一類民間行為表明,宅基地市場價值與耕地相同。因此,宅基地資產屬性只在少數農村地區存在,按照財產權思路改革農村宅基地制度,只可能讓發達地區農村和城郊村農民致富,“小產權房”現象即是例證。

    近年來國土部出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策,一定程度上突破宅基地市場價值又地理位置決定的規律限制。為破解城市擴張占地與耕地保護的矛盾,國土部下文規定,在批準范圍減少農村宅基地即可等量獲得城市建設用地指標。為激勵農民復墾宅基地,各地政府規定對復墾所產生的建設用地指標給予一定補償,成都市每畝指標高達二三十萬元,重慶市每畝十多萬。重慶市基于增減掛鉤政策發展出“地票”交易制度,周其仁稱贊“‘地票’是個了不起的創造”,理由是“地票”制度突破“‘集體建設用地不得轉讓用于非農建設’的禁令”,體現“市場配置(土地)資源”理念,并同時主張“農地農房入市”。以周其仁為代表的一批學者十分關注“地票”交易形式,認為市場機制可實現宅基地財產性,實際是混淆“地票”價格與宅基地市場價值。成都市與重慶市的“地票”所交易的是建設用地指標,即周其仁說的“建房權利”,而非土地本身。“地票”是城鄉建設用地增加掛鉤政策所產生的一種農村“建房權利”向城市轉移的憑證,“地票”價格是農民轉讓“建房權利”所獲得補償。“建房權利”本身是政府管控的結果,國土部每年下達一定量“建設用地指標”,造成地方“建房權利”稀缺,并通過增減掛鉤政策將這種稀缺性傳遞到農村宅基地上,致使偏遠地區農村宅基地產生高于一般農地的財產價值。反過來看,如果取消政府管控并允許“農地農房”入市,城市近郊農村土地可直接進入城市建設用地市場,偏遠地區農村的“建房權利”則喪失市場價值。“地票”制度中宅基地所顯示的交易價值恰恰是政府管控的產物,“地票”交易平臺等市場手段只是表象,沒有交易價值的物品并不因為進入市場而產生價值。

    (三)財產權的陷阱

    農村宅基地管理中出現的另外一個問題是集體組織內部公有資源無效配置,例如有的家庭超占多占宅基地,有些家庭的宅基地權益得不到保障。村莊內部出現宅基地閑置與宅基地資源緊張兩種情況并存局面。這反映出公有與私用制度的矛盾。隨著城市化推進與農村人口流動加劇,這類問題將會越發嚴重。當前一部分學者主張宅基地財產化的目標之一是通過引入市場機制解決上述問題。

    反對者反駁這類主張最常見的理由是,從集體無償獲得宅基地具有社會保障性質,不能用于交易。實際上,縱然是放開宅基地市場也不能解決資源配置問題。從集體內部看,不僅現有制度承認宅基地使用權隨房屋可在本集體成員之間轉讓,而且宅基地私自交易行為在農村也較為普遍,所以制度改革對于集體內部市場影響不大。其次從村莊之間來看,跨集體邊界的宅基地交易,一般發生在條件差地區農民向條件好農村轉移過程中,比如山區農民搬遷到平原地帶,或者是交通不便村莊的農民到集鎮、城市附近購買宅基地并定居。放開農村宅基地交易政策,對于這種類型的宅基地交易市場影響較大,會帶來交通條件好以及城鎮周邊地區宅基地市場活躍。這與城市附近的“小產權房”性質相似。再就是推動一批城市居民到交通便利、環境優美的農村購買宅基地。分析以上三種情況可以看出,市場手段只在少數地區有效,廣大一般農村地區的宅基地資源配置依然要靠集體管理方式完成。

    宅基地配置本質是集體公有土地資源管理問題,宅基地財產化改革主張不僅無效而且會破壞既有管理方式。公有與私用的矛盾當前主要是通過集體內部公共治理機制解決,具體言,是依托村民自治行使集體所有權!洞迕裎瘑T會組織法》規定村民自治組織承擔土地管理職能。村民自治組織所具備的宅基地管理職能之一是實施宅基地資源分配,包括向符合條件的農戶劃分宅基地、依法收回閑置宅基地進行再分配或者組織復墾。這意味著,在公有土地上設置宅基地使用權必須通過村民自治程序。村民自治的另外職能是管理農戶利用宅基地建房。很多地方農村規定農民向政府申請建房,需征的四鄰同意并由小組長簽字,之后才能獲得政府的規劃許可。四鄰意見與村鎮建設規劃共同規范宅基地“私用”過程,體現宅基地的“用益”性質。

    農戶建房的必須受到規制的原因在于,建房行為具有外部性,唯有征的四鄰同意才能建立良好相鄰關系并促進社會和睦,符合村鎮規劃的建房行為可促進整體村莊面貌改善。宅基地“用益”性質決定農戶不具有占有和利用宅基地的絕對權利。宅基地財產化改革會強化農戶在宅基地上的排他性,擴大“私用”的自主性,破壞公有與私用的平衡關系。既有的集體內部宅基地公共治理制度與村民自治機制,以公有與私用平衡關系為基礎。假若宅基地變為私人財產,則集體配置宅基地資源的“公有”基礎喪失。假若農戶具有完全自主性的“私用”權利,則會破壞農民建房方面的自主合作機制,造成村莊建設的“集體行動困境”,進而增加政府管控成本。

    既有的一戶一宅、多余宅基地收歸集體等制度設置已經具備資源管理功能,產生當前問題的主要原因是村民自治機制沒有真正發揮作用,改革的方向應當是促進政策嚴格執行。宅基地財產化改革主張實質是取消宅基地“公有”制度,進一步瓦解村民自治機制。從“私用”環節看,宅基地財產化改革強化一家一戶的自主權利,破壞現有制度下的村民合作機制。財產化改革主張所設想的市場機制,既不能解決宅基地資源配置問題,也不能普遍增加農民財富,反而會破壞現有制度基礎,產生宅基地改革的財產權陷阱。

    四、城市化進程中農民宅基地權利實現

    按需供給、一戶一宅的農村宅基地制度與傳統農村穩定結構匹配;趹艏贫,每個農民通過戶口確立與某個集體的關系,全部農民被劃分到一個個集體組織中,同時農村土地也以集體組織為單位確定地域邊界,形成農民以集體形式占有和使用公有生產資料的方式。當前城市化造成農民在生產生活上對集體組織的依賴程度降低,相當一部分人只保留當地村莊戶籍,長期生產生活在城市,這就造成離地所享有的土地權益不能實現。目前農地方面正在推行的“三權并行分置”改革正是為解決這個問題。該問題在宅基地上表現為,宅基地“私用”方式與城市化不匹配。城市化過程中農戶“私用”權利如何實現,存在兩種可供選擇的改革思路。

    (一)放開宅基地買賣的思路

    主張宅基地財產化改革的人將交易宅基地當做農民實現宅基地使用權的方式,他們認為,賦予農民處置宅基地的權利后,理性的農民可選擇是交易還是保留宅基地,有利于宅基地財產價值變現和促進農民進城。持此思路的人,主張宅基地制度朝著私有化方向調整。

    堅持此類觀點的人忽視級差地租規律,用城市中心商業區的土地價格去想象農村宅基地市場價值,陷入“財富幻覺”中。絕大部分一般農村的宅基地并無高昂市場價值的道理并不難理解,但是賣宅基地可以讓農民致富的觀點卻十分流行。對此,時任中央農村工作領導小組辦公室主任的陳錫文明確表示批評。2015年“兩會”期間,陳錫文就農村宅基地制度改革問題回答《新京報》記者的提問,對于宅基地自由入市的主張,陳錫文說:“很多事說得好聽,其實醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農民想,而是想自己到農村弄塊地、蓋個房。他們不知道在北京城里一個房子值多少錢嗎?縣城一個房子值多少錢,農民賣一個房子又值多少錢。賣完了你叫農民怎么去城里安家,缺的錢誰給?”對于農民通過賣房進城的觀點,陳錫文又說:“誰以為把家鄉的房子賣掉,進城就可以當城里人,那一定是上了大當。農村宅基地就算賣了值不了幾個錢,到時候回又回不去,城里又買不起怎么辦?全世界的城鎮化都是一個自然的過程。比如說以前很多寧波人、江北人都是一個人到上海打工,慢慢有條件了,再把全家接過去。一個農民一個家庭真正挪到城里,沒有三四代做不到。”

    陳錫文的回答中包括三點內容,一是大部分農村宅基地不值錢,二是通過賣房推動農民進城的做法不可取,三是宅基地自由入市的改革主張不是為農民考慮。陳錫文的看法較為客觀。放開宅基地自由入市,有可能切斷進城失敗農民返回農村的退路,且城市居民到農民購買宅基地與城市化目標違背。

    (二)強化宅基地公共管理的思路

    根本上講,城鎮化水平要取決于整體經濟社會發展水平,在中國未走出“中等收入陷阱” 之前,將農村宅基地當做農民進城退路,發揮土地的社會保險功能,是對城市化與宅基地制度改革關系的戰略考慮。既然農村宅基地充當保險工具,則必然會損失一些制度成本,如成功進城買房農民的農村房屋出現閑置情況,以及當前更普遍的農村住房“季節性閑置”情況。宅基地上的住房是農民投資建設的,屬于農民私有,當前很多地區農村建房成本已經上升到20萬元以上,還有如紹興這樣的少數發達地區農村建房成本接近100萬元。對于絕大多數農民而言,建設一棟房子需要花費全家儲蓄,建房屬于大額家庭支出。農村宅基地禁止入市制度,連帶造成農房不能(跨村)交易,致使部分進城農民的房產價值不能變現。房地矛盾真實存在。

    在城鎮化快速推進以前,農房自住功能與農村相對封閉狀態相適應。當前房地矛盾反映農房私有性與農村宅基地“用益”性質的沖突。主張宅基地財產化的人采取地隨房走的改革思路,希望通過宅基地自由交易解決房地矛盾。這種改革擴展宅基地使用權權能,打破宅基地“私用”制度,改變宅基地“用益”屬性。房地矛盾的第二種解決思路是強化對宅基地使用環節的管理,減少農民盲目建房行為,規范村莊建設,以“集體理性”行使宅基地使用權。

    調查中發現,隨著農民經濟條件改善和生產方式調整與生活習慣改變,當前農村正在發生一場規模巨大的“村莊更新”運動。近年中央出臺城市“三舊”改造政策,大力推動“城市更新”,而農村的“村莊更新”暫時還沒有進入政策視野。“村莊更新”的表現之一是農民住房更新,如改革開放以來農村建筑已經發生過由土坯房向磚瓦平房更新,當前正在發生向磚混結構的別墅式樓房更新。其次表現為農民居住需求的更新,傳統農村住房具有很強生產功能,比如擺放農具、靠近耕地等,當前農民選擇居住點時對方便獲得交通、醫療等公共服務的考慮因素增多。再者就是農村社會生活習慣方式轉變,受傳統封閉心態影響,農民傾向于在村莊范圍內建房,居住點與熟人社會單元融為一體,當前農民生活自由意愿增強并影響到農民建房行為,如南方地區傳統大家族同居的“圍屋”閑置,農民更喜歡單門獨院生活。受經濟、文化與政策方面復雜因素影響,傳統民間風俗習慣對農民宅基地使用行為基本喪失規制力,面對此情形,若是不加強集體組織管理與政府控制,必然會造成農村建設失序。目前各地已經出現“空心村”現象與沿國道省道占地建房現象即是證明。

    宅基地財產化改革會強化農民在宅基地上的排他性權利。農村宅基地使用權原本包括集體公共治理與政府控制內涵。宅基地改革的財產權陷阱表現在宅基地使用環節就是,個體行為理性不能達成村莊良好建設的“集體理性”。維持集體土地“公有”屬性,強化集體組織自治功能,并嚴格執行農村建房規劃許可政策,是解決“村莊更新”問題關鍵。我們在調查中發現很多這方面的成功案例。

    村莊建設缺乏規劃引導造成農民建房行為失控,降低宅基地使用效益,這也是推動農民到城鎮買房的重要原因。近年來廣大中西部農村出現縣城和集鎮房地產熱與農村建設無序有關。受縣城就業機會不足限制,大部分農民在縣城購房房屋之后會將其閑置在那里,不能滿足就業需求的縣城商品房屬于純粹消費品。農村無序建房與農民盲目在縣城購房,反映農村宅基地使用環節喪失控制及其負面后果。宅基地制度改革的方向應當在“私用”環節控制上。

    “村莊更新”既是物質意義上的村莊重建,也屬于城市化戰略的一部分。城市化不是單一進行城市建設而消滅農村,健康的城市化是建立城鄉協調發展關系,且是一個長期自發的過程。“村莊更新”應當成為溝通城鄉關系的紐帶。隨著一部分成功農民進城,他們的宅基地與住房將會閑置,在宅基地禁止入市的政策預期下,這部分農民在建房時就會做出理性選擇。計劃在城市買房的農民,一般不會在農村宅基地上投入大筆資金。一個相反例證是,當前“小產權房”政策不明朗反而會激勵城郊村農民大規模違法“種房子”,假若地方政府執法上做到令行禁止,便會減少“種房子”。在嚴格控制情況下,隨著時間推進那部分進城農民的房子逐漸廢棄倒塌,他們的宅基地的便可在“村莊更新”中復墾或者分配給其他農民。還有一部分農民預期留在農村,這部分農民也存在改善居住條件與獲得更好公共服務的需求。“村莊更新”另一主要功能是順應這部分留村農民的需求,進行居住點重新選址規劃,引導農民在交通便利地方重新建房,可實施統規自建或者統規統建,并將政府惠農資金逐步集中投入到新建點,改善農村居住條件。“村莊更新”具有公共治理性質,“村莊更新”目標下的宅基地制度設置凸顯宅基地“私用”的公共性。以提升公共服務水平為主要內涵的“村莊更新”,不僅可以優化宅基地資源配置,而且可以縮小城鄉差距,既化解城市化面臨的資源約束問題,也具有城鄉統籌意義。

    五、下一步改革

    (一)堅持宅基地公有制

    堅持土地公有制是維護我國公有制為主體的基本經濟制度的基礎。在我國現行的土地管理整體體系下,農村土地集體所有制可理解為國家將生產資料分解為一個個小的公有單元進行管理。國家所有即全民所有,集體所有為部分勞動群體所有,二者是“大公”與“小公”的政治關系。這種管理體系下所產生的集體土地所有權與一般財產所有權不同,集體土地所有權主要功能是建立集體邊界,確定集體在一定土地上的排他性權利,為實施集體內部的土地資源公共管理奠定基礎。宅基地“公有”制度保障每個農民“居有所居”,促進宅基地資源公平分配,通過村莊規劃與建房管制來控制宅基地“私用”環節,提高土地資源利用效率。

    201412月份,在習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議上,劃定我國當前農村土地制度改革的三條基本底線,明確要堅持土地公有制不動搖的基本改革方向。在實踐中,堅持土地公有制對于我國跨越“中等收入陷阱”有重要現實意義。當前快速城市化推進過程中繼續堅持宅基地“公有”制度,關鍵是降低農民進城風險并解決宅基地退出問題。在操作層面,可行的思路是將農民退出農村宅基地與獲得城市住房保障掛鉤。具體是指,進城農民與市民同等享受住房保障政策,政府首先向進城農民出租經濟適用房,等到農民有支付能力時,可自愿選擇購房,農民前期所支付的房租計入購房款,條件是同時退出農村宅基地使用權。采取這種辦法后,農民獲得自主選擇在城市定居或者返回農村生活的機會,有能力進入城市生活的農民,用農村宅基地使用權換取享受城市經濟適用房政策機會,相當于兩種住房保障方式互換。對于沒有能力進城和不愿意進城的農民而言,依然通過“按需供給”政策享受農村宅基地分配(主要來源于進城農民退出的宅基地)。

    (二)保持宅基地“用益”性質

    社會主義公有制本質是一種消滅人剝削人、實行各盡所能、按勞分配的制度形式。保持“用益”性質的宅基地制度體現了公有制特征。實現公有制的關鍵是取消私人壟斷性占用基本生產資料,這表現在宅基地方面是指宅基地保持“公有”屬性,同時農民依照一定標準和程序按需獲得宅基地使用權,并在一定條件下退出多余閑置宅基地,構建出宅基地制度的“用益”性質。當前宅基地制度備受爭議的一點是,宅基地作為建設用地一類,與城市國有建設用地“不同權”。城鄉建設用地二元結構恰恰是土地公有制的體現。社會主義公有制取消土地的“食利”性質,表現在城市建設用地上是國家壟斷土地一級市場,實現城市土地“漲價歸公”,表現在農村宅基地上是農民無償獲得宅基地后只能用于滿足生產生活需要的住房建設,體現宅基地的“用益”性質。農村宅基地“用益”功能通過建房實現。城郊村農民在宅基地上建設“小產權房”出售,突破宅基地的“用益”性質,具備城市建設用地功能,違背法律規定。農村建房既是私人投資行為,也具有很強外部性,保護農民使用宅基地的權利,有利于激勵私人投資,對農民建房的“私用”環節進行控制,有利于改善村莊整體居住環境。政府管理與村莊公共治理是實現農村宅基地“用益”功能的必要條件,單純強調保護農民宅基地財產權的人忽視這一點。強化對農民宅基地“私用”過程管理并實施“村莊更新”,是應對城市化過程中所出現的農村宅基地問題的有效手段。

    (三)合理制定城市化戰略

    堅持宅基地公有私用制度有利于順利推進新型城市化戰略。城市化主要表現為農民進城,在城市安居是農民進城成功的必要條件而非充分條件。當前縣城房地產熱帶動農民消費,卻不能為農民提供就業機會,不是健康的城市化。政策上既不宜鼓勵農民賣房進城,也不宜為了獲得建設用地指標,政府通過行政強制手段推動農民上樓。比較積極妥善的辦法是,城市住房保障政策逐步向農民覆蓋,引導農民自愿退出農村宅基地。另一方面,繼續堅持農地農房禁止入市政策,國家制定“村莊更新”惠農政策以促進土地利用集約和公共服務完善,改善留村農民生活條件,為進城失敗農民提供退路,為快速城市化進程降低風險。

    (四)提升基層治理能力

    落實宅基地公有私用制度的關鍵是強化基礎治理能力以提高土地管理水平。基層政府與集體組織在農村宅基地“公有”與“私用”環節都發揮作用。財產權具有排他和可交易兩種基本屬性,按照財產化思路改革農村宅基地,“公有”與“私用”平衡關系打破,集體與個人由統一關系變成對立關系,破壞既有的宅基地資源公共配置規則和農村建房秩序。提升基層組織在宅基地方面的治理能力包括兩個方面,一是依托村民自治機制嚴格執行一戶一宅、超占收回、廢棄宅基地復墾等政策,二是嚴格執行農村土地利用規劃與村莊建設規劃,健全農村建設規劃許可制度。

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